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对合同生效中“意思表示真实”要件之思考/俞华权

作者:法律资料网 时间:2024-05-16 05:07:29  浏览:9060   来源:法律资料网
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对合同生效中“意思表示真实”要件之思考

俞华权、滕聿江、史明钊


内容提要:在《合同法》的修改过程中,较为令人关注和较有争议之处,包括这么两个:一是合同效力类型之调整;一是关于欺诈和胁迫。⑴这两个问题均涉及到合同的效力问题。但上次对合同生效之判断标准,大家似乎都无甚疑义。此次学界在民法典草案起草中,对此也关注甚少。笔者对我国当前判断合同生效要件中的“意思表示真实”一项,略有不同之观点。值此民法典草案讨论之重要时刻,特此抛转引玉,以求教于同仁。
关键词:生效 意思表示真实 意思表示一致

由于新《合同法》对合同生效要件并未有任何规定,则依据一般法理,对于合同生效之判断仍应适用《民法通则》的有关规定,也就是第55条的三项要求:行为人具有相应的民事行为能力;意思表示真实;不违反法律或社会公共利益,法学界对此基本是持同一观点的。⑵在这三项要件中,笔者认为将意思表示真实更换为当事人达成合意,即意思表示一致为宜。
要讲明其中缘由,先让我们弄清意思表示、意思表示真实与意思表示一致的含义。意思表示,是表意人将欲成为法律行为的意思,表示于外部的行为。⑶它由三要素构成:即效力意思、表示意思和表示行为。效力意思,是意思表示人欲使其表示内容引起法律上效力的内在意思要素。而表示行为,是用以表达行为人内在意思的方式。通过表示行为表示于外部的意思即为表示意思。也就是,由表示行为将内在的要表达的效力意思变为外在的表示意思。当表意人的表示行为真实地反映了其内心的效力意思时,称为意思表示真实。⑷而意思表示一致,是指双方或多方的外在表示意思达成了合意。至于各方意思表示是否真实,则在所不问。
那么,为什么将意思表示真实一项变更为当事人意思表示一致或达成了合意呢?
一、意思表示真实作为生效要件易让人困惑,在实际上其功能已经被架空。
大家知道,《民法通则》是1986年制定的,当时对合同生效的标准,是与旧合同法的有关内容相配套、相一致的。旧合同法中,将意思表示不真实,危害较大而需要干预之欺诈、胁迫和乘人之危等统统定性为无效。对于非恶意之重大误解和显失公平作为例外,单独定性为可变更或可撤消。因此,从逻辑上讲,除了两类例外,其它不真实被判为无效并无不当。这也符合立法将意思表示真实作为生效要件之预想。将欺诈、胁迫和乘人之危定为无效,自有当时之原因,此处无讨论之必要。需要关注的是,如今新《合同法》第50条第2款,已将上述三类无效情形变更为了可变更或可撤销的了。但与之相配套的意思表示真实标准,却并未有任何相应的变化。这样一来,如果现实中发生了欺诈、胁迫或乘人之危时,当事人或法院、仲裁机构势必要先依生效要件对此类行为进行判定,再在此基础上结合其它规定作出处理,而不可能直接依其它规定处理。否则还要此生效要件何用?可麻烦产生了,因为其它规定写明是可变更或可撤销的。大家会说,那自然应依新的特殊规定了。如果是这样,是否表明在对欺诈、胁迫、乘人之危等意思表示不符类型的判定上,不再由意思表示真实要件决断呢?我想应该是这样的。上述三种不真实,在合同法及其它规定中已有较明确之表达,依其足矣!
那意思表示真实一项,如今之管辖内容还剩有哪些呢?笔者认为已经没有了,仅剩了个空架子。我们对照一下《民法通则》和新《合同法》有关无效与可变更或可撤销之相关规定可以明显看出,《民法通则》第58条中无效民事行为中“一方以欺诈、胁迫的手段或乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下所为”之规定,如今已放在新《合同法》第54条第2款之可变更或可撤销的民事行为中了。其它明文规定的无效行为,以生效要件之其它两项规定可以管得了,根本无需意思表示真实插手。而主要设想由意思表示真实规范之三类表意严重不符的行为,可以说,已经与重大误解、显示公平同处于无效之例外规定了。这样一来,连本来最需要意思表示真实管辖之无效行为,都已放归当事人自主选择处理,成了例外,难道说还有什么不真实之意思表示需要由其来直接判断为无效的吗?重大的行为均已放开不直接干预,其它未列出之轻微不真实之行为却仍以意思表示不真实决断为无效,岂不显得难以理解吗?因此,在合同生效标准上应有所变动,免得引起体系上之不顺与适用上之误解。
二、合同可能经历的诸阶段来看,将其作为可变更或可撤销之审查标准似乎更为恰当。
笔者认为,合同可能经历之阶段,粗略来分,大致有四个:成立、生效、纠纷、效力变化。合同之成立,系指当事人意思表示一致,达成了合意。成立与生效是略有不同的两个阶段。成立了,可能因不符合法定的生效要件而并不生效。而生效除了成立外,还要有其它因素,如当事人具有相应民事行为能力,不违反法律或社会公益,经批准、登记或符合当事人双方的约定等。成立制度表现当事人意志,体现的是自由原则;生效制度体现的是国家对合同关系肯定或否定的评价,反映的是国家对合同关系的筛选和干预。合同的成立与否,由当事人自由决定,这一点异议不会很大。关键是生效制度中国家干预这一点。干预到什么程度,什么时候干预,都是值得深思的。在此笔者认为,可将国家干预、评价之诸阶段均归为效力制度管,而将生效制度作为效力制度中之一部分,或将生效制度扩大到国家干预之全范围。因为,国家的干预活动并非仅及于生效一个阶段,而且及于此后之其它阶段。将之表述为效力制度似乎更易于接受。
如此认定的话,合同各阶段将由两个制度予以调整,一是成立制度,一是效力制度。在效力制度中又可包括对生效与否之认定和效力瑕疵之评价。其中绝对生效与否之认定,可基于生效要件(不包括意思表示真实)判断。这是基于法律政策上之考虑。因为,凡影响合同效力的均系可能直接损害社会公共利益的,使其无效,利于维护社会公利。至于意思表示真实与否等可能存有瑕疵之合同,由于其一般损害的是私人利益,法律不便直接决断其无效,国家也不便直接干预。所以,此一阶段上不应该将意思表示真实放于生效要件中。那么什么时候可以干预私人利益呢?当然是私人希望国家干预时最适宜了。由于欺诈、胁迫等均属于不自愿之意思表示,是否有欺诈和胁迫唯当事人自己知道。如果受欺诈或胁迫一方自己不主张,法庭或仲裁机构是无权主动介入和干涉的,也是难以干涉的。所以,即使国家想干预也难以达到其目的。因此,当当事人间产生纠纷,主动要求干预时,国家干预才有了基础,也才需要对意思表示真实与否进行认定,从而作出决断。此时适用意思表示真实才可谓“人尽其才”,恰到好处。换言之,除了绝对生效与否认定之外,其他诸种情形,如合同效力是否完全,如不完全,又达到了什么程度,是需要变更还是撤销,以及是否是效力待定之情形,能否再对效力予以追认等,均可由效力瑕疵评价制度予依认定。
其次,合同之上述各阶段并非必经,而是可能经历。从现实来看,生效合同中有无瑕疵合同(绝对有效)和有瑕疵合同(相对有效)之分。有瑕疵一般就认为是意思表示不真实的一类。此类合同当事人又分为两类,不主张合同有瑕疵和主张存有者。由于根据“准主张,谁举证”之原则,主张瑕疵之一方有举证证明之责任,所以结果又有两种,即有证据证明和无证据证明。最后,无论法院还是仲裁机构,只可能对有证据证明之类予以认定,并按当事人要求和法律规定,对合同作出变更或撤销之裁判。由此,从可能到结果确被认定意思表示不真实的机率为1/8。如果仅针对此1/8之可能,而不顾7/8之不可能,将意思表示真实提前到生效阶段,而非安排在纠纷产生确需认定之阶段,将过分扩大其支配之时间范围,干扰本不需要其规范之诸多合同,徒增法律之成本,良费社会资源。
再次,像书面、盖章等只应是证据要件,而不应提升为生效要件一样,表意真实也只应作为可变更或可撤销之要件,而非生效要件。因其并非生效所必需。而作为要件,对于国家来说是最迫切,最需要其介入之“入口”,否则不应定为要件。而法律在生效判断之时,不提意思表示真实与否,并不限制其在此后各阶段对真实意思与否之探寻。况且,将意思表示真实置于纠纷认定和解决阶段,也并不会给国家、社会和个人带来多少不利。
如果将意思表示真实作为可变更或可撤销之要件,不但避免了本文所述之各种不当,在法律设计上也似乎更好些。首先:从合同过程看,前后顺序连接,尊重意思自治之立法意图实现。意思表示一致作为成立要件,充分体现了当事人意思自治原则。将其同时明确定为生效要件,体现前后阶段的承接及国家对当事人前一阶段自治行为的法律肯定,从法律上推定了双方意思表示的真实,即尊重当事人做出之表示而不主动探究、干预内容实质。至于实质的真实与否,国家让与当事人自主选择。如果当事人选择国家干预,则国家尊重其意思,在可变更或可撤销中来详细认定当事人之真实内心意图。如果不选择,则国家同样尊重,并使合同继续有效;其效,在新《合同法》可变更或可撤销内容编排上更加严谨。因为,涉及私利之主要几类意思表示不真实,如欺诈、胁迫、乘人之危、重大误解等,如今均已汇聚到了可变更或可撤销之内。而对这些行为之认定,无一不需要对当事人之真意进行确认。将表意不真实作为要件,既是对这些行为认定提出标准,指明方向,又可为此类行为,包括其它日后可能采纳或产生之情况,如不当影响,划定适用之阶段,介入之时间和程度。
通过以上说明,应当可以清楚一点,即不应依意思表示不真实来当然否定合同生效。真实与否影响的是已生效合同的效力,而非合同是否生效。因此种合同由于“天生”有瑕疵,必会影响到效力的完善程度。合同当事人意思表示不真实,如果当事人不予以提请法院或仲裁机构变更或撤销,其并非不生效,而是不但生效,且与效力完全之合同并无多大区别。唯一不同的是,有瑕疵之合同因其瑕疵而存在一段时间后被变更或撤销之可能。这也可以从撤销之定义看出:“因意思表示不真实,通过撤销权人行使撤销权,使已经生效之合同归于消灭。”如果表意不真实一开始就影响了合同之生效,则又何必通过撤销来溯及消灭本来就不存在效力之合同 “效力”呢?
将意思表示真实替换为合意,有人可能会产生某种担忧,即成立与生效无法明确区分。因为,此时合意既是合同成立的要件又是合同生效的要件。其实,笔者在前文已略有说明。合意放入生效要件中,非常重要的一点是表明国家对先前私人行为的推定肯定,并可前后承接成立与生效。在通常情况下,合同的成立与生效并没有明显的前后分隔,是同步完成的。对于此类情形,成立与生效仅是理论形态上的表现。对于其他成立与生效前后分离的情形,一般都有法律的明确要求或当事人的特殊要求,实际上不难区分。此外,生效要件除合意外,还有另外两项要求,只有三项都符合时,才能说合同生效。因此,成立与生效各自的特征还是不一样的。
三、比较各国之规定所得
欧美各国之法,从根源上讲,均在相当程度上受到罗马法之影响。在查士丁尼《法学总论》中,将契约认定为“是由双方意思表示一致而产生相互间法律关系的一种预定”,并在文中提出了“契约有效要件”理论,即“当事人需具备意思能力和法律上的资格,需达成意思合意,合意需具备法律认许的形式”。⑸可以看出,当时已经对合意十分之重视。所以,将合意作为生效要件并非从来未有,而是早已有之。由于罗马法早期之鲜明特征——重形式而轻意思,所以,笔者认为当时之合意系双方外在表示上达成之一致,以此作为契约生效之要件。毕竟表示是客观易见的,而内在意思却难以把握。如此规定在当时应当说也是难能可贵的。只不过由于其在此之外未再对当事人之真意有任何之认定,故多被认为重表示过于极端。
如今各国,较为普遍的对当事人之外在表示和内心真实意思均有认定,但仍少见有如我国之将意思表示真实直接地、不加区分地作为合同生效要件的。《意大利民法典》有关契约要件之1325条规定有四:1、当事人合意,2、原因,3、标的,4、形式。1418条[无效原因]条款明确对缺少1325条中各项列为无效原因。⑹其法典中已明确点明是合意,而非真实意思。虽说各国自有差别,但作为参考亦非不可。《法国民法典》第1108条中,将“同意”作为契约有效成立根本要件之一。但其对同意分为不同情况分别予以规定,条款多达14条。而其中未明确表示,意思表示应当真实,否则无效的。甚至连此种词语都未出现。而是在第1156条有关契约解释时,明确写明“探究契约当事人的真实意思”。将真意作为发生纠纷时的一项解释规则,而非生效规则。⑺同时,法国学者一般在表述有关理论时,将无效分为两种:绝对无效和相对无效。在相对无效之狭义相对无效(stricto sensu)中,包含有误解、欺诈、胁迫等。也就是,这些行为并不必然就使合同无效,虽然其明显违背真意,只有经当事人请求时,按规定才有可能导致无效或撤销(1117条)。⑻德国在合同生效要件方面未加直接规定,且不区分成立与生效。这些从其民法典中均有反映。但其对当事人合意十分注重维护。既使实际上双方并未达成一致,但只要双方认为达成了合意,且可推定此合意针对之事项未确定并不影响整个合同之成立,仍认为有效。同时德国与法国有一相同点,也将意思表示作为解释规则,放于纠纷认定阶段。⑼
各国之不明确将意思表示真实作为合同成立或生效要件,并不是未发现如此规定之好处。相反,不可能不知道,在除了欺诈、胁迫等严重不真实等情况外,尚有许多其他不真实之可能。因为,效果意思与表示意思之间需要经过表示行为这一过程。这就不可避免地产生应当一致(应然)与实际一致(实然)之间的差别。在千差万别的情况下,表示行为能将效力意思表达到什么程度,是受到当时各种主客观因素制约的。如果不是根据具体情况来考察,而是一刀切的定死,不但起不到好的效果,反倒会破坏各种关系,自找麻烦。

作者:俞华权,浙江诸暨人 中南财经政法大学2002级民商法研究生 地址 中南财经政法大学南湖校区054信箱 邮编430074 电话027—87430674
滕聿江,山东日照人 山东日照市中级人民法院立案庭副庭长 邮编 276800
史明钊,山东莒县人,山东莒县人民法院研究室主任,邮编,276500
参考资料:
(1) 梁慧星,《中国统一合同法的起草》,载于梁彗星主编《民商法论丛》第九卷,第1028页。
(2) 崔建远著《合同法》,法律出版社1998年8月版,第78页;刘文华著《新合同法实用问答》,中国审计出版社1999年4月版,第44-45页;顾昂然《中华人民共和国合同法讲话》,法律出版社1999年3月版,第27-29页等均持此观点。
(3) 佟柔:《中国民法学-民法总则》,转引自梁慧星主编《民商法论丛》第九卷,第493页。
(4) 竺琳《民事欺诈制度研究》,载《民商法论丛》第九卷,第418页。
(5) 刘守豹《意思表示瑕疵的比较研究》,载于《民商法论丛》第一卷,第63页,法律出版社1994年8月版。
(6) 费安玲、丁玩翻译之《意大利民法典》,中国政法大学出版社1997年6月版。
(7) 罗结珍翻译之《法国民法典》,中国法制出版社1999年10月版。
(8) 尹田主编《法国现代合同法》,法律出版社1995年9月版第197页
(9) 郑冲、贾红梅翻译之《的国民法典》,法律出版社1999年5月版。

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白城市城市规划管理试行办法

吉林省白城市人民政府


白城市人民政府关于印发《白城市城市规划管理试行办法》的通知


洮北区人民政府,白城经济开发区、白城民营经济发展区管委会,市政府有关部门:
  《白城市城市规划管理试行办法》已经市政府第20次常务会议通过,现印发给你们,请遵照执行。

                                 二OO二年八月七日


               白城市城市规划管理试行办法

  第一章 总则

  第一条 为了科学地制定城市规划,加强城市规划管理,保证城市规划的实施,根据《中华人民共和国城市规划法》、《吉林省城市规划条例》以及其它有关法律、法规,结合我市实际,制定本办法。
  第二条 凡在本市行政区内编制和实施城市规划,在城市规划区内使用土地和进行建设的单位和个人,都必须执行本办法。
  第三条 本办法所称城市规划区,是指经白城市第一届人民代表大会第十二次会议审议批准的城市规划区范围。
  本办法所称使用土地和进行建设,是指新建、扩建、改建房屋建筑;人民防空、市政公用、工程管线、交通设施等一切地上、地下建筑物、构筑物及整治江河湖泊改变地形地貌等活动。
  第四条 编制和实施城市规划必须符合我市市情,正确处理近期建设和远景发展,经济发展和生态建设环境保护的关系。
  城市规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点,统筹兼顾,综合安排。
  第五条 经批准的城市总体规划、详细规划,必须严格执行,任何单位和个人不得擅自改变。
  第六条 市人民政府要切实加强对城市规划工作的领导,统一组织实施城市规划。城市近期建设规划要分期分批地纳入年度国民经济和社会发展计划。
  第七条 市人民政府要重视城市规划的科学技术研究,推广和应用,提高城市规划的科学技术水平。
  第八条 市人民政府城市规划行政主管部门负责本行政区域内的城市规划工作。行政建制镇应有相应的管理机构负责城市规划管理工作;位于城市规划区内的乡,应有城市规划管理人员,负责城市规划管理工作。
  第九条 任何单位和个人都有遵守城市规划的义务,并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。

  第二章 城市规划的编制和审批

  第十条 城市城镇体系规划,由市人民政府组织编制。城市的总体规划,由市人民政府组织编制;规划区范围内的镇的总体规划,由镇人民政府组织编制。
  第十一条 城市详细规划是以城市总体规划为依据,对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项建设所作的具体安排。
  城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
  控制性详细规划是以城市总体规划为依据,确定建设地区土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。
  修建性详细规划是以城市总体规划或者控制性详细规划为依据,制定用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。
  第十二条 城市规划行政主管部门负责组织编制控制性详细规划和市人民政府指定地段的修建性详细规划;其它修建性详细规划由开发建设单位委托具有相应设计资质的城市规划编制单位编制。
  第十三条 市人民政府城市规划行政主管部门负责组织城市规划区内各类开发区总体规划和详细规划的编制;在编制开发区内修建性详细规划时,要征求开发区管理机构的意见。
  第十四条 城市规划的编制必须委托具有相应规划设计资格的单位承担。城市规划行政主管部门负责对城市规划设计工作实行统一管理。
  第十五条 编制城市规划必须采用有相应资质的城市勘测部门提供或城市规划行政主管部门认可的城市勘察测绘资料。
  编制城市规划收集必要的基础资料,各有关主管部门、企事业单位应当提供。
  委托外地或境外城市规划设计单位承担城市规划区内总体规划,控制性详细规划,修建性详细规划编制任务的,被委托单位的规划设计资格必须经市人民政府城市规划行政主管部门审查认定。
  第十六条 城市总体规划应当包括:城市的性质、发展目标和发展规模,城市建设用地布局、功能分区和各项建设的综合安排和实施措施,各项专业规划及近期建设规划。
  城市总体规划的期限一般为二十年,近期建设规划一般为五年。
  第十七条 城市总体规划的各项专业规划应当包括:城市综合交通运输体系(含铁路运输)和城市道路规划,城市江河湖泊、风景名胜、文物古迹和园林绿化规划,城市水源保护和供水规划,城市排水和污水处理规划,城市能源(供电、供热、供气)规划,城市邮电、广播、电视和无线电收发讯区规划,城市防灾(防洪、防地面沉陷、防泥石流、防火、抗震和人防等)规划,绿化建设、城市市容和环境卫生规划,城市环境保护规划,科学技术和文化教育规划,城市商业网点规划等城市基础设施和公用设施规划。
  第十八条 市域城镇体系规划,由市人民政府报省人民政府审批。
  市城市总体规划,由省人民政府审批。
  城市总体规划在报请审批前,须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。
  第十九条 城市详细规划,应当在城市总体规划的基础上,对城市近期建设区域内土地利用,空间环境和各项建设用地作出具体安排。
  在城市规划区内,应根据旧区改造和新区开发的需要,必须编制控制性详细规划。开发修建地区,应依据控制性详细规划编制修建性详细规划。
  第二十条 控制性详细规划和下列修建性详细规划报市人民政府审批:
  (一)城市行政办公、军事机关、中心商务区、商业服务区、文化娱乐等公共建筑集中的广场、街道、街区;
  (二)火车站、民用机场、公路客、货运站;
  (三)风景名胜区、文物保护区;
  (四)用地面积十公顷以上的居住区、工业区、仓储区、科研教育区以及多功能综合区;
  (五)开发区、民营经济发展区;
  (六)市人民政府指定的其它街区。
  其它修建性详细规划,由开发建设单位报当地人民政府规划行政主管部门审批。
  对城市详细规划进行修改,须经原审批机关批准。
  第二十一条 根据《吉林省城市规划条例》第十九条的规定,市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整,报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案;有下列重大变更之一的,其初步变更意向需经原审批机关所属城市规划行政主管部门认定后,方可修改调整总体规划,并按法定程序报法定审批机关审批。
  (一)城市性质变更的;
  (二)城市人口规模或用地规模变更量超过原定规模百分之三十以上的;
  (三)改变城市用地发展方向的;
  (四)城市主要工业区、仓储区、居住区以及公园绿地改变土地使用性质的;
  (五)城市中心区,对外交通枢纽改变位置的;
  (六)城市主干道改变走向,道路网格局变更的。
  第二十二条 已经批准的城市规划的文本及图件,是对城市土地利用和各项建设实施规划管理的法定依据,任何单位和个人不得随意更改。

  第三章 建设用地规划管理

  第二十三条 城市规划区内实行两级管理:
  (一)城市规划区内的211平方公里,实行一级规划管理。由市规划行政主管部门,按照城市总体规划进行直接控制和管理,其用地和一切建设活动由市规划行政主管部门,按《吉林省城市规划条例》和本《办法》实施管理。
  (二)对211平方公里以外新划入规划区范围的实行二级规划管理。暂责成区和各乡镇规划管理部门或机构按《吉林省城市规划条例》进行管理。待市规划部门编制实施城市总体规划后,再由区和乡镇规划管理部门严格按批准的城市总体规划实施管理。
  (三)在新划入的城市规划区内,有下列情况之一时,由市规划行政主管部门审批:
  1、在长白、洮白、图乌、白平、白城至镇赉公路两侧进行建设的;
  2、在岭下镇、平安镇、平台镇、青山镇、林海镇及查干浩特旅游开发区等区域内进行建设,建筑面积在500平方米以上;或工程造价在10万元以上;或工程占地在2000平方米以上的建筑。
  第二十四条 城市规划区内土地的使用,必须符合城市总体规划。
  各项建设都必须认真贯彻节约用地的原则,由城市规划行政主管部门实行统一规划管理。
  第二十五条 土地利用和与城市规划有关的建设工程的立项、选址及布局必须符合城市规划。建设单位编制报批项目建议书时,须事先征求城市规划行政主管部门的意见;建设项目可行性研究报告报请批准时,必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。对符合城市规划用地要求的建设项目,城市规划行政主管部门应自接到申请之日起十日内核发《选址意见书》,对不符合城市规划用地要求的建设项目,由接到申请的城市规划行政主管部门书面通知建设单位。
  第二十六条 在城市规划区内进行建设需要申请用地的单位和个人,必须持国家批准建设项目的有关文件,向城市规划行政主管部门申请定址,由城市规划行政主管部门在十五日内核定用地位置和界线,提供规划设计条件。规划设计完成后,建设单位或个人应持规划设计文件向市规划行政主管部门申领《建设用地规划许可证》,符合规划设计条件的,十日内核发《建设用地规划许可证》。不符合规划设计条件的,书面通知建设单位或个人。
  建设单位或个人在取得《建设用地规划许可证》后,方可向土地管理部门申请用地,经人民政府审查批准后,由土地管理部门划拨或出让土地。
  第二十七条 任何单位或个人在城市规划区内临时使用国有土地或集体所有土地的,须向规划行政主管部门提出临时用地申请,经审查同意后,方可到土地管理部门办理临时用地手续。
批准的临时用地期限不得超过两年,到期后,使用单位或个人应将临时设施拆除清理,恢复原貌。确需延期使用的,按上款规定重新办理手续。
  因城市规划需要,临时用地的单位或个人,必须及时交回临时用地。
  在临时用地上不得修建永久建筑物,构筑物及其它设施。
  第二十八条 建设单位或个人必须按照城市规划行政主管部门核定的用地性质、范围、要求进行建设,不得擅自改变、转让或租赁。确须改变、转让或租赁的应当按照规定程序换领《建设用地规划许可证》。
  第二十九条 市人民政府根据城市规划对建设用地作出调整,任何单位或个人,不得以任何理由拒绝或拖延执行,涉及补偿的按国家和省有关规定执行。
  第三十条 在城市规划区内建设永久性建筑物,其拆迁征地范围,除建筑物本身用地外,必须承担有关规范规定的相应的规划环境用地的拆迁和征地。
  城市旧区改建需拆迁原有建筑物、构筑物的,必须按城市规划行政主管部门划定的拆迁范围进行,拆迁后,须经城市规划行政主管部门验收合格方可进行建设。
  第三十一条 城市国有土地使用权的出让,由人民政府代表国家依法行使出让权,市人民政府城市规划行政主管部门负责城市规划区内城市国有土地使用权出让、转让的规划管理工作,土地的出让和使用,必须符合城市规划的要求,在总体规划、详细规划的指导下,进行开发利用。
  第三十二条 出让国有土地,出让前要制定控制性详细规划,出让的地块,必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图,方可进行出让。规划设计条件及附图,出让方和受让方不得擅自变更,在出让转让过程中确需变更的,必须经城市规划行政主管部门批准。
  在土地使用权出让计划的编制过程中,规划行政主管部门要参预编制,制定出符合城市规划的具体出让计划。
  第三十三条 城市规划行政主管部门应当将建设项目选址、建设用地规划、建设工程规划审批、验收文件和图纸等资料立卷归档。
  第三十四条 城市规划区内的山岭、荒丘、空地、水面、河渠、滩地及城市建设予留地,禁止采挖砂石土,设置垃圾场,围填水面等改变地形地貌的活动,确需进行的,须经城市规划行政主管部门审查同意,依法办理有关手续。
  第三十五条 任何单位和个人不得随意侵占现有和城市规划确定的园林风景、文物古迹、校园、道路、广场、城市绿地、体育运动场(馆)、线路走廊、停车场、通信,水源保护地及预留的防灾、市政公用设施等用地。
  任何单位或个人未经法定程序无权在上述用地范围内批准建设与用地性质不符的建筑物、构筑物。在上述用地范围内按规划建设的建筑物,构筑物不得改变用途。

  第四章 建设工程规划管理

  第三十六条 城市新区建设,必须预先搞好规划,进行充分技术经济论证,有计划分期分批按批准的规划实施,提高开发的综合效益。
  第三十七条 城市旧区改建,由城市规划行政主管部门依据批准的城市规划划定。不得自行选址,零星插建。
  第三十八条 城市新区开发和旧区改建必须坚持"统一规划,合理布局,因地制宜,综合开发,配套建设"的原则,本着先地下,后地上的程序,集中成片地进行开发建设。旧区改建应遵循加强维护,合理,调整布局,逐步改善的原则,统一规划,分期实施,加强基础设施的配套建设。
  第三十九条 城市规划确定搬迁的单位,不得在原地进行扩建、改建活动;限制发展的单位,必须制定可行的迁出规划,根据城市规划的要求严格执行。
  第四十条 大、中、小学校,商业服务网点和其它主要公共建筑要按规划配套建设,新城开发,旧城改建时,城市道路、给水、排水、路灯、绿地、公共消防、电力、通讯等基础设施,按规划同步建设。
  第四十一条 废水、废气、废渣、噪声和其它污染物,按环保部门规定处理和排放,新建项目主体工程必须与污染治理设施同时设计,同时施工,同时投产使用。凡有污染内容的工程在报批建设时,必须附有环保部门的审核意见。
  禁止在城市主导风向的上风地和水源上游地区建设产生有毒、有害物质的项目。
  第四十二条 任何单位或个人,在城市规划区内新建、扩建(含加层)、改建建筑物、构筑物、道路管线和其他工程设施的,应向城市规划行政主管部门提出建设申请,由城市规划行政主管部门按下列程序核发《建设工程规划许可证》:
  (一)建设单位须持《建设用地规划许可证》和有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请;
  (二)城市规划行政主管部门根据已审定的修建性详细规划十五日内提出建设工程规划设计要求;
  (三)城市规划行政主管部门审查建设工程规划设计方案及有关设计资料;
  (四)审查建设单位提供的建筑设计方案后,对符合规划要求的,十五日内核发《建设工程规划许可证》。
  建设单位或个人领取《建设工程规划许可证》后满二年未动工建设的,《建设工程规划许可证》自行失效。需要继续建设的应当按照规定程序重新申领。
  第四十三条 临时建设工程,须单位或个人提出建设申请,由城市规划行政主管部门审查同意,在三日内核发《临时建设工程规划许可证》。
  建设单位或个人在取得《临时建设工程许可证》满六个月未开工的,《临时建设工程许可证》自行失效。
  第四十四条 建设单位和个人,必须按《建设工程规划许可证》批准的内容进行建设,不得擅自改变,确需改变的须经发证机关批准。
  第四十五条 建设单位和个人,在工程施工前,须提出申请,由城市规划行政主管部门定位放线,基础或隐蔽工程完工时必须通过验线合格后,方可继续施工。
  第四十六条 建设单位在建设工程峻工时,必须及时申报,城市规划行政主管部门按《建设工程规划许可证》批准的内容独立地进行规划验收,对收到的竣工图纸,经审核符合规划要求的,七日内出具认可文件,未出具认可文件的,有关部门不得发给房屋产权证明。
  建设单位必须在工程峻工六个月内,向城市规划行政主管部门报送需备案的竣工图纸。
  个人建设永久性建筑(包括平房)竣工后,须在三个月内申报,取得《城市规划验收合格通知书》后,方可到房屋产权部门办理房屋产权登记,取得房屋产权证。
  第四十七条 城市规划区内的建设项目,有下列情形之一的,城市规划行政主管部门不得批准:
  (一)没有编制详细规划的;
  (二)建筑间距不符合国家和省有关标准、规范的;
  (三)公共建筑不按照设计标准设置停车场的;
  (四)改变城市规划用地性质的;
  (五)压占各种地下管线的;
  (六)毁坏历史文物和近代具有保护价值的建筑物、构筑物的;
  (七)破坏、危害军事设施的;
  (八)影响航空安全或者破坏测量标志的;
  (九)经过论证对城市景观构成破坏影响和严重影响居民居住环境的;
  (十)其它不符合城市规划标准、规范的。
  第四十八条 条式住宅,主要采光面的建筑间距,其采光系数不低于1.8倍。对临时性建筑物被挡光的,不予考虑。
  第四十九条 在道路红线内地上,不准擅自新建任何永久性建筑物。
  市区内沿街设置的书报亭、邮筒、消防栓、电话亭、阅报亭、画廊、候车亭、存车处等设施及独立广告牌或依附于永久建筑物、构筑物上的大型广告牌,须经市规划行政主管部门批准,方可设置。流动商亭不得固定设置。
  第五十条 主干道、次干道(含未形成的规划路)两侧新建的一般建筑物(包括5-6层住宅楼),以建筑物外缘(距红线最近点)计算,主干道后退距红线不少于6米,次干道后退距红线不少于3米。高层建筑及使用功能要求门前有开阔地的,要服从规划设计,留出环境用地。铁路沿线每侧:长白线三十米以内,白阿线三十米以内,平齐线五十米以内,专用线十五米以内,不批建任何新的建筑物、构筑物。
  第五十一条 经批准,在主次干道两侧的永久性建筑物装修门脸时,应贴墙装修,凸出墙面部分不得超过0.3米,并不得挤占人行道,国家占用时按原结构、原使用性质动迁。
临街路两侧除特殊用地外,不得砌筑围墙;确需砌筑的,须经城市规划行政主管部门批准,并要设置透景式围墙。
  第五十二条 新建、扩建、改建火车站、汽车(航运)客运站,邮电枢纽、宾馆、招待所、影剧院、体育场(馆)、商店、医院等较大公共建筑,必须依据详细规划留有足够的人流集散地和停车场。
第五十三条 民用住宅(指平房)建设按以下规定办理:
  (一) 由市区中心至二环路及外延一百米范围,不得新建平房。原有平房,可以原面积翻建。
  (二) 原有房屋翻建时,原通道不足4米的,应移位翻建,原则上留出4米通道。
  (三) 规划确定五年内改造区域,原则上不得翻建,确属倒危房,由有关部门提前动迁,如无力动迁,可原面积翻建,必要时须经房屋产权部门作危房鉴定。
  (四) 各单位新建住宅楼,原则上应进入集中开发小区统一建设,各单位改造家属住宅区,必须按规划行政主管部门批准的详细规划进行改造建设。
  (五) 院落较大,主房前留出8米生活区和4米通道后,前面还有建房用地并符合城市规划要求的(距离主房12米,拟建房前有8米生活区、4米通道)可成栋批建永久性建筑,但须符合小区详细规划。
第五十四条 道路两侧(包括未形成规划道路)红线内建设房屋按以下规定办理:
  (一)在道路红线内不得新建永久性建筑物。
  (二)压道路红线(包括未形成规划道路)的原有房屋,原则上不准翻建,压的是未打通的规划路红线上的永久性建筑,经鉴定确属倒危,如有地可退,可退出红线翻建,无地可退的,可原位置,原面积翻建,但不准扩建。不准新建、翻建临时建筑。
  第五十五条 在集中开发小区供热楼房下,不准建仓房。高压走廊内,不得新建住宅。
  第五十六条 在城市规划区设置集市贸易市场,由有关主管部门按照城市规划要求地点和范围,报规划行政主管部门批准。
  第五十七条 城市干道上一般不准新架设架空线,现有架空线要逐步转入地下,居民住宅楼应预留预设必备管线(电视公用天线、有线电视、电话线、煤气管道等)。
  第五十八条 修建下列市政、管线工程,须经市规划行政主管部门核发《建设工程规划许可证》后方可施工:
  (一)给水、排水、热力、燃气管道;
  (二)电力、电讯、路灯、交通指挥信号、有线电视线等线路;
  (三)铁路、道路、广场、桥梁、涵洞;
  (四)地下人防工程;
  (五)其它市政、管线工程等。
  第五十九条 市政、管线工程的规划管理程序,按照本办法第四十二规定执行。
  第六十条 各种管线应按规程要求平行或垂直道路中心线铺设。临街、路的建筑物的排水出户井和化粪池,不得设置在临街路一侧。
  第六十一条 各种市政管线工程必须由持有专业设计证书的设计单位设计,必须依据城市规划的要求,按国家统一标准和设计深度进行设计,带设计施工图办理审批手续。
  第六十二条 因工程建设需要而进行临时市政、管线设施建设的,应办理《临时建设工程规划许可证》。
  各种临时市政、管线设施在工程建设完工后,应立即拆除;使用期内因城市规划和建设而需要拆除,建设单位应无条件服从。
  第六十三条 市政、管线工程施工,不得擅自更改走向和位置。
  第六十四条 市政、管线工程,必须与其它工程相配套,应按先地下后地上的原则进行建设,协调施工。

  第五章 勘测设计及勘测行业管理

  第六十五条 凡在本市城市规划区内从事城市勘测作业的,须持国家或者省颁发的勘察、测绘资质(资格)证书,经城市规划行政主管部门验证后,方可进行城市勘察测量作业。作业结束后应及时向城市规划行政主管部门报送一份技术总结及勘测成果。
  第六十六条 任何单位和个人未经批准,不得擅自复制、转让、转借勘测成果,不得擅自编制、出版、印刷市规划区内的地图。
  第六十七条 建设项目的设计与施工,必须采用四统一:统一座标系统,统一高程系统,统一图幅编号,统一勘测标准。单位和个人使用勘测成果时,由勘测单位有偿提供。
  第六十八条 单位和个人有义务保护测量标志,对破坏测量标志的行为有权制止或举报。未经规划行政主管部门批准,不得移动或拆除测量标志。不得侵占永久性测量标志用地。

  第六章 审批申报手续

  第六十九条 建设单位申请《建设工程规划许可证》应送交下列文件、图纸:
  (一)市、区以上计划部门和上级主管部门批准的建设项目计划文件,可行性研究报告,技术鉴定书,申请报告。
  (二)工程总平面图(1:500或1:1000比例),建筑设计图。
道路地下管线工程,应包括平面位置图,纵横断面图,杆塔架空线路工程应标明杆位走向、杆型、标高。
  第七十条 个人新建、翻建及维修房屋,须报下列文件、图纸:
  (一)新建:持个人所在单位或街道办事处介绍信,建房详细位置平面图(1:1000比例)。
  (二)翻建及维修:持个人所在单位或街道办事处介绍信,建房详细位置平面图(1:1000比例),原产权证和土地使用证。

  第七章 监督与处罚

  第七十一条 城市规划管理人员,依法对城市规划区内的建设用地,建设活动进行监督检查,检查时必须持行政执法证件。被检查单位或个人,必须如实提供情况,资料及批准证件。
  第七十二条 擅自改变城市规划造成重大损失或严重后果的,按照《吉林省城市规划条例》第五十一条规定进行处理:"主要责任者是城市规划行政主管部门负责人的,由本级人民政府追究其行政责任;主要责任者是人民政府负责人的,由上级城市规划行政主管部门报请同级人民政府或者建议有关部门追究其行政责任。"
  第七十三条 城市规划行政主管部门违反本办法第四十七条规定批准建设的,其批准文件无效,所建工程予以拆除,给建设单位或者个人造成损失的,由批准建设的城市规划行政主管部门予以赔偿,并追究有关人员和直接责任人员的责任。
  第七十四条 依照规定对违法建设应当由城市规划主管部门给予行政处罚,而有关城市规划行政主管部门不给予行政处罚的,上级城市规划行政主管部门有权责令有关城市规划行政主管部门作出行政处罚决定。有关城市规划行政主管部门仍不作出行政处罚决定的,上级城市规划行政主管部门可以直接对违法行为给予行政处罚,并建议有关机关给予有关城市规划行政主管部门的负责人行政处分。
  第七十五条 未领取《建设工程规划许可证》或违反《建设工程规划许可证》批准的内容进行建设,有下列严重影响城市规划行为之一的,按照《吉林省城市规划条例》第五十四条的规定,由市城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或其他设施:
  (一)占用城市公园、绿地、道路、停车场、广场、高压供电走廊、压占各种地下管线和消防通道进行建设的:
  (二)在城市水源保护区内建设有污染项目的;
  (三)在文化古迹保护地段进行建设的;
  (四)建筑间距不符合国家和省有关标准、规范的;
  (五)严重影响居民居住环境的;
  (六)法律、法规规定的其它严重影响城市规划行为的。
  城市规划行政主管部门责令停止建设,建设单位或者个人必须立即停止施工,对继续施工的,城市规划行政主管部门有权强制拆除继续施工的部分。
  所建工程影响城市规划尚可采取改正措施的,由市城市规划行政主管部门责令限期改正,并处以建设工程违法部分造价的百分之五以上,百分之二十以下的罚款。
  第七十六条 妨碍城市规划管理人员执行公务的,由公安机关按《中华人民共和国治安管理处罚条例》中有关规定进行处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第七十七条 对城市规划行政主管部门作出的行政处罚不服的,可以在接到行政处罚决定书之日起六十日内,向白城市人民政府或吉林省建设厅申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内,直接向人民法院起诉。当事人逾期不履行处罚决定的,作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行,强制执行费用由当事人承担。
  当事人对城市规划行政主管部门未按照本办法规定的程序和时限办理审批手续,提起行政复议或行政诉讼的,按前款规定执行。
  第七十八条 城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守,滥用职权,营私舞弊或泄露机密的,由其所在单位或者上级主管部门追究行政责任,构成犯罪的依法追究其刑事责任。

  第八章 附则

  第七十九条 本办法未涉及到的有关城市规划管理问题,按《中华人民共和国城市规划法》、《吉林省城市规划条例》执行。
  各县(市)人民政府所在地的镇(城市规划区),独立工矿区和建制镇的规划管理工作,可参照本办法执行。
  第八十条 本办法由白城市人民政府法制办公室负责解释。
  第八十一条 本办法自发布之日起实施。



                                二OO二年七月十五日


关于进一步加强全国旅游团队服务管理系统推广应用工作的通知

国家旅游局


关于进一步加强全国旅游团队服务管理系统推广应用工作的通知

旅办发〔2012〕3号


各省、自治区、直辖市旅游局(委):
  自2011年8月全面推广应用“全国旅游团队服务管理系统”(以下简称“团队系统”)以来,据系统显示,截至2011年12月15日,上海、广东、浙江、内蒙古、江苏、湖北、天津、新疆、辽宁、湖南、山西、江西、海南、甘肃、黑龙江、贵州、青海等省份的旅行社企业已开始填报旅游团队数据信息,但是仍有部分地区的旅行社企业尚未开始填报旅游团队数据信息。为进一步加强“团队系统”的推广应用工作,现将有关事项通知如下:
  一、进一步提高认识
  1、推广应用“团队系统”是加强行业管理的需要。近几年,旅游市场蓬勃发展,旅行社企业数量和游客数量快速增长,加之旅游业态多元化发展,致使旅游行业管理难度越来越大。“团队系统”覆盖了全国所有26000余家旅行社企业,涵盖了三大旅游市场,能够全面掌握旅行社企业业务经营动态,必将有效加强旅游行业管理。
  2、推广应用“团队系统”是提高服务质量的需要。随着生活水平的日益提高,游客越来越注重旅游带来的精神愉悦,更加关注旅行社企业和旅游从业人员的服务质量。然而,黑社野导、强迫购物等旅游乱象仍时有发生,严重影响了旅游服务质量。“团队系统”专门建立了取得合法资质的旅行社企业、领队导游数据库,能够屏蔽黑社野导,同时已将电子合同以及游客查询评价等功能列入后续开发日程。“团队系统”必将创新规范治理旅游市场秩序方式,大幅度提升旅游企业和旅游从业人员服务质量。
  3、推广应用“团队系统”是应对突发事件的需要。目前,出现突发事件后,使用“团队系统”的地方能够快速准确地掌握情况,上报数据,而尚没有使用的地方还是靠人工追踪、手工统计,不仅效率低下、费时费力,也不能达到及时、准确的要求。“团队系统”能够实现实时动态跟踪旅游团队,及时了解游客情况,为实施紧急救援争取宝贵的时间,必将为旅游行业应对突发事件提供有力保障。
  二、进一步明确任务
  1、督促旅行社企业填报数据。各级旅游行政管理部门要集思广益,深入挖掘,采取各种有效手段,制定规章制度,发挥出境游组团社尤其是赴台社的示范带头作用,督促旅行社企业填报旅游团队数据,切实保证实现2012年基本目标,即旅行社企业有效应用系统覆盖率达到80%以上,旅游团队准确数据信息上报覆盖达到60%以上。
  2、有效运用系统功能及数据。“团队系统”具备网上审核出境游团队、全程跟踪旅游团队、实时查询统计旅游团队信息等强大功能,同时拥有丰富的旅游团队数据信息。各级旅游行政管理部门要结合本地区工作实际,有效运用“团队系统”的功能及数据,创新旅游监管方式,提高旅游监管效率。
  3、做好服务。旅行社企业积极有效填报数据是成功推广应用“团队系统”的关键。各级旅游行政管理部门要以旅行社企业为本,做好服务工作。一是要做好宣传引导,使所有旅行社企业树立大局意识,提高对推广应用“团队系统”意义的思想认识,增强填报数据的觉悟和积极性。二是要做好答疑解惑工作,要安排专人负责与系统建设单位技术服务人员对接,及时解答并解决旅行社企业在填报过程中遇到的各种困难。三是要及时反映和解决旅行社运用系统中出现的问题,提高系统适用性和方便性。
  三、进一步采取措施
  1、制定工作计划。各级旅游行政管理部门要将推广应用“团队系统”工作列为2012年度重点工作,将相关经费列入2012年度预算,要按照国家旅游局的统一安排部署,结合本地实际,认真梳理工作思路和工作重点,制定2012年度工作计划。制定工作计划时,一是要立足现实基础,进行反复研究;二是要按照时间顺序,层层分解年度任务,制定阶段任务,做到能量化的一定要量化,能具体的一定要具体。
  2、统筹兼顾任务的全面性。对于出境游组团社,既要促进其填报出境游团队数据信息,也要促进其填报入境游和国内游团队数据信息。同时,既要促进出境游组团社等大型旅行社企业填报旅游团队数据信息,也要促进中小型旅行社企业填报旅游团队数据信息。部分使用自主开发系统的省份,省级旅游部门要做好统筹协调,与旅行社企业、团队旅游服务管理系统开发单位加强联系和沟通,做好组织和数据对接工作,保证三大市场团队信息的全面、及时、准确。
  3、建立健全工作制度。一是建立每日浏览制度。各级旅游行政管理部门指定专人在每个工作日登录浏览“团队系统”,及时了解系统运行情况。二是建立信息交流制度。国家旅游局将建立工作简报,在中国旅游诚信网和全国旅游团队服务管理系统刊登。各级旅游行政管理部门要将本地的推广应用情况及取得的有效经验及时报送国家旅游局指定邮箱,同时也应根据实际情况,建立本地区信息交流制度。三是畅通系统维护沟通途径。各级旅游行政管理部门和旅行社企业将推广应用过程中遇到的问题及时填写《全国旅游团队服务管理系统维护反馈单》,按管辖权由省、地市级旅游行政管理部门向系统建设单位反馈(反馈单及填写说明附后)。
  4、建立系统数据定期汇总及分析制度。国家旅游局将委托系统建设单位定期对系统中企业上报数据进行统计分析,同时对各地填报工作情况做出统计排序,在简报中予以通报。各级旅游行政管理部门可以根据实际情况,建立类似制度。
  附件:《全国旅游团队服务管理系统维护反馈单》及填写说明
                            国家旅游局办公室
                            二〇一二年一月四日
  国家旅游局推广应用“团队系统”工作简报素材报送邮箱:tuanduixitong@163.com


  附件:附件


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