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许霆案•何鹏案•葫芦案/肖佑良

作者:法律资料网 时间:2024-06-30 11:58:50  浏览:8550   来源:法律资料网
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许霆案•何鹏案•葫芦案

内容提要:现代银行电脑系统具有二元化结构。电脑系统不但能够模拟银行管理者的正常职务行为,而且特定情形下,电脑系统也会模拟出银行管理者的异常职务行为,何鹏案、许霆案就是实例。许霆、何鹏的行为不具有违法性,属于可撤销的民事行为。许霆案、何鹏案定性纷争、错判的根源在于刑法理论未能与时俱进,不能正确认定案件事实。


银行的发展经历了人力化、电子化、网络化三个阶段。在人力化阶段,完全是由人代表银行与客户进行存款、取款交易的,人工作业,人的意志就代表银行的意志。

在电子化阶段,仍然主要是由人代表银行与客户进行存款、取款交易的,电脑作为辅助工具被普遍使用。此阶段出现了第一代自动柜员机,此时的自动柜员机是单独模拟过去的银行工作人员,柜员机如果发生故障,有可能出现神经病人的特征[1]。

在网络化阶段,电脑代表银行成为交易主体,自动与客户进行存款、取款交易,银行柜员反过来成为电脑的数钱工具。银行发生颠覆性的变化,可是鲜为人知。此阶段出现了第二代自动柜员机,与第一代不同,第二代柜员机主要是模拟过去银行工作人员的手,柜员机如果发生故障,有可能发生给付错误,但不可能出现神经病人的特征。

银行网络化之后,银行都是以省级为单位,每个单位都只设立唯一一台服务器,在全省各地设立多个柜员窗口和自动柜员机,全省的柜台电脑及自动柜员机都是通过网线与银行服务器相连接,组成一个二元化结构的银行电脑系统。

银行服务器通过运行密码核对程序,核实客户的身份,通过运行存款程序,增加客户账户存款余额,作好存款记录,发出收进存款的指令办理存款业务,通过运行取款程序,减少客户存款余额,作好取款记录,发出支付取款的指令办理取款业务等,实际上是模拟银行管理者大脑的判断和决策,也就是银行管理者的意志。银行服务器是自动响应并处理各地窗口电脑和自动柜员机传送过来的存款、取款请求的,实现了无人值守,自动办理银行业务。银行服务器与自动柜员机配合,24小时随时为客户提供服务,这就是所谓的24小时银行。

自动柜员机与柜台电脑加上柜员在性质上、功能上是相同的,都是银行提供服务的终端。柜员机运行执行程序,执行银行服务器的指令,收取存款,支付取款,此时柜员机相当于过去银行工作人员的手;运行密码核对程序,此时柜员机相当于过去银行工作人员的眼睛,核对客户的身份;运行客户请求收集程序,此时柜员机相当于过去银行工作人员的耳朵,其作用就是获取客户的存款、取款请求并传递给银行服务器(大脑)。实际上,自动柜员机就是模拟过去银行工作人员的手和感觉器官(眼睛、耳朵)。

综上,现代银行实现网络化,就是利用电脑技术模拟银行管理者,其中银行服务器主要是模拟大脑思维,自动柜员机主要模拟手的行为(数钱,收与付)和感觉器官(核对身份、接收请求)。银行电脑系统演变为二元化结构,都是由一台银行服务器(大脑),连接许多个(手、眼、耳)的组合体(电脑)组成的。在银行网络化之前,银行柜员加上辅助工具是一元化结构,自动柜员机也是一元化结构,都能独立代表银行意志,与之相比,二元化结构有本质上的不同。

与第一代不同,第二代柜员机自己不能打开自己的付款开关,从而启动付款机构。所有柜员机的付款开关都掌握在银行服务器手里,不管自动柜员机本身是否有故障,没有银行服务器的指令(未经银行核实身份,未经银行同意),柜员机自己不可能打开付款开关,因此,认为利用柜员机故障取款的行为成立盗窃罪的观点,完全是不可想象的。

银行管理者使用电脑系统模拟自己的意志和行为,用机器代替人,解放了自己,实现正常职务行为自动化。在通常情况下,是不会出现问题的,不过在特殊情况下,因管理上的疏失,电脑系统也会模拟出银行管理者异常的职务行为,何鹏案、许霆案就是实例。此种情形的发生,《电子银行业务管理办法》第89条和《支付结算办法》第215条明确规定银行自负其责。

何鹏案,何鹏供述自己只有10元的银行卡,莫名其妙地被充值为100万元,何鹏因此取款221次,取得42万余元。何鹏的账户是保存在银行服务器的数据库中,数据在保存时或保存之后,因为某种原因,使数据发生改变是有可能的,既可能被充值,也可能被减值。因为何鹏案没有查清故障原因,我们认定何鹏的供述是真实的,可以确定何鹏取款行为所使用的每台柜员机没有任何故障,同时确定银行服务器也没有任何故障。何鹏的取款行为,是在银行系统正常时实施的。本案的发生,实际就是银行服务器在保存何鹏账户余额数据时,因银行自身内部原因将何鹏的存款余额由10元变成了100万元,且没有及时发现错误并纠正而引发的。

何鹏案,银行与何鹏之间发生了221次取款交易行为,成立221份储蓄合同。何鹏每次取款2000元的次数最多,当何鹏在柜员机上输入取款金额时,本来其账户余额不足,不可能取出现金来,可是银行服务器(大脑)因为记忆错误(在保存何鹏账户余额时发生一次错误)而误认为何鹏的账户是存款达100万的客户,正因为如此,何鹏能够成功取款221次(实际上,何鹏还可以继续取款,直到被银行发现或者余额小于100元为止),由于每一次交易都是因为银行方面有重大误解而成立交易合同的,因而合同是可以撤销的。因此,何鹏案的本质不过是何鹏与银行之间成立221份可撤销的储蓄合同。

许霆案,银行与许霆之间发生171次取款交易行为,成立171份储蓄合同。许霆取款1000元的次数有167次,取款2000元的次数有4次,当许霆输入取款金额1000元或2000元时,本来其账户余额不足,同样是不可能取出款来的,可是由于自动柜员机程序有瑕疵,结果将许霆取款1000元或2000元的请求,篡改为取款1元或2元的请求,报送到银行服务器,服务器(大脑)是按许霆请求取款1元或2元来处理的,因许霆账户上有176.97元,每次请求取款的数额1元或2元小于账户余额,符合银行设定的取款条件,服务器自动运行取款程序,记录取款金额、余额和日期,并发出付款指令,自动柜员机收到指令后,因其具有特殊的付款机制,从而发生给付错误,银行每次应该付款1元或2元的,实际支付给许霆的金额为1000元或2000元[2]。许霆与银行之间171次交易之所以能够成立,每次都是因为柜员机程序瑕疵篡改了许霆的取款请求,银行服务器(大脑)产生重大误解而成立交易合同的,因而合同也是可以撤销的。因此,许霆案的本质同样不过是许霆与银行之间成立171份可撤销的储蓄合同。与何鹏案不同的是,许霆案中每份合同还发生了给付错误。

无论是何鹏,还是许霆,他们在自动柜员机按键取款的行为,在本质上都只是向银行方面提出一个取款请求,这是可以得到自动柜员机生产厂商和银行技术部门证实的,不容置疑。即使客户没有那么多的存款,向银行发出取款请求,也就是签订储蓄合同的要约,没有任何一个国家的法律认为是违法的。何鹏、许霆的行为,不但不构成犯罪,甚至连违法性都没有,银行方面因重大误解而双方交易成功,也仅仅只成立民法意义上的可撤销的民事行为而已,属于民法调整的范畴。

在现代银行、证券、期货领域中,实际上都是电脑(机器)担任单位财物的管理者、保管人、经手人的角色,突破了刑法理论中的概念。对此,刑法学界及司法机关都没有引起重视,理论偏离实际,结果遇到何鹏案、许霆案,没有正确理论的指导,思维混乱了,不能正确认识——在现代银行体系中,电脑(机器)代表银行,成为交易主体,独立按照银行管理者的意志实施处分银行资金的行为;机器知道,就代表银行知道;在一定条件下,机器和人一样,也会因重大误解与客户签订合同,也会发生给付错误[3]——这些客观存在的事实,导致案件事实不清,此乃何鹏案、许霆案定性众说纷纭并最终酿成错案的根源之所在。





作者单位:湖南省城步苗族自治县人民检察院 肖佑良



参考资料:
[1]、2002年8月发生在英国考文垂建筑金融合作社的一台ATM机发生故障,导致其“狂吐”现金不止,不管人们输入什么密码,是否正确,取款机都会乖乖地吐出要求金额的钞票。类似的情形在十多年前的北京、纽约也曾经发生过,属于自动柜员机出现神经病人症状。
[2]、东方法眼网站:肖佑良.《客观事实证明许霆案是错案》
[3]、自动柜员机因重大误解与客户签订合同(何鹏案);自动柜员机因重大误解与客户签订合同,并且发生给付错误(许霆案);自动柜员机单纯发生给付错误的案例,例如:2011年1月22日苏格兰邓迪市一台ATM机因装50英镑的钱箱被错误装入100英镑,结果发生取一送一,引起数十人排队取款,最后银行决定多取的钱送给大家。类似的错误在上海也曾经发生过。


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论权力机关对行政立法的监督

郑州大学法学院 杜心付 林继昌


内容提要:行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序,制定行政法规和行政
规章的活动。由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性,因而,在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象,甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法、所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象,直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权,保护公民的合法权益,必须对行政立法进行监督。本文着重从权力机关入手,对权力机关对行政立法进行监督从原因、模式、监督过程中存在的问题、我国行政立法监督的完善等几个方面作了探讨。
关键词:行政立法 行政立法的监督 权力机关

一、对行政立法进行监督的原因
(一)防止行政机关越权立法和监督用立法权
国家行政机关从属于国家权力机关,是受权机关,本身并没有固定的立法权,故所有行
政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立
法主体,其立法权限不能超越授权机关所授予的权限,其所立法之范围不能超越授权机在所
授予之范围,否则便属于越权立法和滥用立法权。在我国,具有行政立法权的机关是国务院、
国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批
准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权,因而不具有行政立法主体资格。
我国宪法第89条规定,国务院可以根据宪法和法律规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。《宪法》第90条第2款规定:国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。这一规定就说明,国务院和国务院各部委的行政立法权来源于宪法和法律,是基于宪法和法律的授权而产生的,没有宪法和法律根据就不能进行立法活动。然而,在行政立法的实践中,由于立法主体繁多,如国务院有近30个部委,全国有32个省、自治区、直辖市人民政府,28个省、自治区人民政府所在地的市和18个国务院批准的较大的市都具有行政立法权。这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别,在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地域范围内利益来考虑如何进行立法,缺少纵向与横向的协调性。如果不对其立法活动进行有效的监督,其结果可能会出现如下情况:一是超越了自己的立法权限进行立法;二是所立之法与宪法或法律相抵触;三是出现部门之间所立之法,不同地区之间所立之法相互矛盾、相互冲突现象;四是所立之法规范的对象超出了本部门所管辖之范围。前两种情况必然导致所立之法无效和被撤销,后两种情况会导致立法、执法的混乱。这正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止”。因而只有对行政立法进行监督,包括以整个立法过程的监督,才能防止行政机关越权立法和滥用立法权。
(二)有利于规范立法程序,使行政机关立法规范化。
行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式
和顺序,是行政机关依照法律规定,制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政
立法实践中,行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几
个步骤。但是由于立法主体繁多,各立法机关立法人员的素质也不一样,机关领导对立法活
动的重视程度也有所不同,在实践立法过程中,不遵循立法程序,所立之法不规范,质量不
高的现象很普遍。例如,在规划阶段一些地方政府不从整国民经济和发展计划考虑,而只考虑本地区的利益;在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与;在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。这样制定出的法必然是不健全、不完善、质量不高,缺少可操作性。鉴于此,国务院于2001年底颁布了《行政法规制定程序条例》自2002年1月1日施行。它专门规定了行政法规制定程序的有关事项。该《条例》第一条规定:为了规范行政法规制定程序,保证行政法规质量,根据宪法、立法法、国务院组织法的有关规定,制定本条例。这就明确规定了该条例的目的。该《条例》第五条对行政立法的语言规范作了规定。第五条规定,行政立法应当备而不繁,逻辑严密、条文明确、具体,用语准确、简洁、具有可操作性。该《条例》第十七条对审查事项作了规定。第十七条规定,国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查:(1)是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策;(2)是否符合本条例第十一条的规定;(3)是否与有关行政法规协调、衔接;(4)是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见;(5)其他主要审查的内容。《行政法规制定程序条例》明确规定了权力机关对行政立法审查监督的有关事项使我国行政机关的立法程序进一步走向了规范化。
(三)有利于保护公民和有关组织的合法权益
由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则,具有普遍约束力和强制执行力,如国务院制定的行政法规,国务院各部委制定的行政规章在全国范围内具有普遍的效力,省、自治区、直辖市内制定的地方性法规在本行政区内具有普遍效力,故一旦它们违法或不适当,将会对公民和有关组织的权益造成广泛的和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位,即行政主体处于绝对优势地位,而行政相对方处于弱势地位,因此行政立法一旦存在缺陷,将直接损害行政相对方的权益。故必须对行政机关所立之法进行监督和审查。对行政立法进行监督的过程,既是维护行政主体权威和尊严的过程,又是保护行政相对方的合法权益的过程。事前的监督可防止公民和有关组织的合法权益受到损害,事后的监督可以使受到损害的公民和有关组织的合法权益得到救济。
二、权力机关对行政立法的监督
由于行政立法是基于授权而产生的,因而制定严格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。 我国没有统一的授权法,但《立法法》的出台在某方面弥补了这方面的不足。在国外,为了有效地控制行政立法,多数国家的立法机关还规定了严格的监督控制方式来达到对行政立法进行监督的目的。 下面分别论述:
(一)国外权力机关对行政立法监督的概况
在国外,有权对行政立法进行监督的机关主要是议会或国会。其主要方式主要是将有关文件提交议会或国会来达到监督授权立法的目的。在美国,美国宪法及其后的修正案或其他联邦法律,并没有直接规定国会如何监督行政机关所发布的命令。美国国会最初采用“立法否决”方式来监督行政命令。所谓立法否决指行政机关制定的行政命令根据国会的授权,它必须在一定期限内没有被国会的任何一院或两院否决,该行政命令才具有效力。 这就是说国会在授予行政机关制定命令的同时保留了批准或否决行政机关根据行使授权的行为的权力。但是美国最高法院在1983年的一案件中,推翻了立法否决方式的合宪性。法院认为,国会保留立法否决权是违反宪法的,因而是无效的。现在美国国会主要是利用直接调查权,以明确行政命令是否侵犯立法权。在英国,议会制定的法律对授权立法可能作出的规定有三种: 第一,母法可能规定,法律文件一旦制定,就应当提交议会两院或者提交下院。第二,母法可能会规定,法定文件应不发服从议会的批准决定程序。英国议会对法定文件有两种批准程序,按照第一种批准程序,法定文件立即生效,但它是否继续有效,要靠议会两院的后来批准决定。按照第二种批准程序,法定文件以草案形式提交给议会,在议会没有作出批准决定前不得生效。第三,法定文件可能根据议会的消极决定程序而得到制定。这种程序也有两种形式:第一种程序是法定文件在提交议会时即具有效力,但要受议会两院撤销程序控制,第二种程序是法定文件以草案形式提交议会,如果议会在一定期限内没有撤销提交的法定文件,则法定文件生效。在德国,议会监督授权立法的方式都规定在授权母法中,其主要审查方式有四种:第一,提交议会。德国的某些法律规定行政机关有义务将依本法授权制定的行政法规送交议会;第二,听证权之保留。即立法机关在母法中规定,行政机关依本授权法授权所制定的行政法规,在没有经过议会听证程序前,不得公布:第三,废弃请求权之保留,即立法机关关于母法中的规定,行政机关有义务将依据本法之授权所制定的行政法规,于公布后送交议会审查,议会保留事后请示行政机关废弃命令的权力:第四,同意权之保留,即立法机关在母法中规定,行政机关依据本法制定的行政法规应先送交议会,在议会同意后才能生效。
(二)我国权力机关对行政立法的监督
在我国,中央一级的权力机关是全国人民代表大会及其常委会,在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。我国宪法规定,全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令。就行政立法而言,全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法过程,同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法过程。省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。
权力机关对行政立法的监督形式有两种:
1、事前监督。指权力机关对行政机关的立法活动在所立之法效力之前所进行的监督。这是最主要的立法监督形式,主要针对授权立法而言的。可以从以卜几个方面考虑:①行政机关是否具备行政立法主体资格。只有具备行政立法主体资格,才能进行相应的行政立法活动。我国具备行政立法主体资格的有国务院、国务院各部委,省、自治区、直辖市人民政府。省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府。②是否在立法权限范围内行使立法权。行政机关行使行政立法权,必须是在授权范围内进行,不能超越法律所规定的权限范围。同时授权应是有严格的限制,不能无限制的授权,否则造成行政权力的极度扩张,最终导致行政专横。⑧是否遵循相应的立法程序。严格的立法程序是正确进行行政立法的有效保障。按照立法程序进行立法,既能防止受领导者个人意志的影响,又可使立法程序规范化。一般而言,如果遵循程序正义,则其结果也是止义的。国务院2001年底颁布的“亍政法规制定程序条例》专门对立法程序问题作了规定。④内容是否违背宪法和法律。行政立法属授权立法,以宪法和法律为依据,因而其内容不得有与宪法和法律相抵触之处,否则无效。这是行政立法过程中最易出现问题的地方,特别是地方政府在立法过程中易出现此类情况,一旦出现则属实质违法,因而无效。⑤上下级行政机关所立之法是否矛盾和冲突。在我国,地方国家行政所立之法不得与国务院所立之法相抵触,否则无效。
2、事后监督。事后监督是指对已经生效的行政法规、规章和地方性法规在适用过程中,对其合宪性和合法性产生怀疑而进行审查监督的过程。权力机关对行政立法事后监督的主要
形式是审查行政立法行为,撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。这里应考虑几个问
题:一是如果行政法规或规章出现了与宪法或法律相抵触的情况,由谁先提出的问题。笔者
认为,第一,权力机关可依职权主动提出。例如全国人大常委会如果发现国务院和国务院各部委所制定的行政法规、部门规章如果有与宪法或法律相抵触或违背的情况,可依职权主动撤销,地方各级人大常委会如发现地方各级政府发布的地方性法规有与宪法和法律相抵触时,也可依职权主动撤销。第二,行政相对方如果发现行政法规、地方性法规、部门规章与宪法、法律相抵触的情况,可提请全国人大常委会、地方人人常委会进行审查。第二,国务院如果发现国务院各部委的部门规章与法律相抵触,可依职权主动撤销。二,针对已被撤销的与宪法、法律相抵触的法规、规章,已经依照该法规、规章作出的生效裁决,该如何处理。有两种意见,一是该裁决继续有效,二是撤销原裁决,重新作出裁决。笔者认为,如果该裁决已经执行,应作出继续有效的决定,如果还未执行,则应撤销原裁决,重新处理。
三、目前我国行政立法监督中存在的问题
1、缺少具体的监督形式
我国目前还没有统一的授权法,故而没有建立起真正的完善的法律监督体系,有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中。如在向国务院各部委的授权中,规定了需要经过国务院的批准,在向地方的授权中,规定向全国人大常委会和国务院备案:在向国务院授权时,规定国务院根据授权制定的行政法规向全国人大常委会备案。对于这些法条授权, 由于没有具体而详细的规定细则,缺乏可操作性,因而在实际中很难起到监督作用。
2、权力机关在行政立法监督中处于消极地位。
依据宪法,全国人人常委会有权对行政立法的整个过程进行监督, 可依职权主动撤销宪法、法律相抵触的行政法规、规章。然而在实践中,全国人人常委会很少积极主动地履行监督职责,即使是我国目前仅有的监督形式,全国人大常委会也没有很好地利用。例如在备案制度中,要求对授权立法进行必要的审查,审查其是否有与宪法、法律相抵触之处。但从实践来看,全国人人常委会并未进行有效监督,事实上全国人大常委会根本没有行使过自己的监督权利。
四、我国行政立法监督的完善
针对目前我国行政立法监督中存在的问题,笔者认为可考虑以下措施:
1、制定切实可行的授权法。通过立法的形式,把权力机关对行政立法的监督固定下来。在该法中,应对全国人大及其常委会对国务院、地方人大及常委会对地方政府,国务院对国务院各部委的授权,从授权的时间,授权的范围,授权的方法及授权应注意的事项等方面作山明确而具体的规定。
2、完善备案制度。行政机关依据所授权限制定山行政法规斤,要在一定时间内报送授权机关进行备案。国务院制定出行政法规,要报全国人大常委会备案:国务院各部委制定出部门规章,应报全国人大常委会和国务院备案:地方各级政府制定的地方性法规,应当报地方各级人大常委会和全国人大常委会备案。通过备案制度,权力机关可以有效地对行政立法中山现的问题进行监督。如果权力机关发现备案有瑕疵,应当立即进行纠正。这里应注意的是必须明确规定备案期限,才能有效地起到监督作用。
3、完善批准制度。批准制是一种非常有效的监督方式,在我国立法过程中得到广泛的应用。国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准:国务院各部委制定规章应当报国务院批准;地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。但在实践中出现了不经审查就批准,使审查流于形式,监督制度形同虚设。因此目前应完善批准制度,使之真正起到监督作用。
4、设立委员会制度。目前世界上许多国家都设有该制度。在我国,全国人大常委会行使对行政立法的审查监督权。但由于各种原因,导致全国人大常委会在实践中并未行使这一权力。因此可考虑在全国人大之下设立一个专门委员会,对行政立法进行具体监督。委员会的成员应专职化,具体负责从立法主体、立法程序、立法权限、立法范围等各方面进行监督。对行政法规和地方性法规,如果出现同宪法、法律相抵触的情况,可提请全国人大常委会撤销:对部门规章,可提请国务院撤销。

广西壮族自治区城市居民最低生活保障制度暂行办法

广西自治区人民政府


广西壮族自治区城市居民最低生活保障制度暂行办法
自治区人民政府


第一章 总 则
第一条 为了保障城市居民的基本生活,维护社会稳定,促进经济发展与社会文明、进步,根据《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发〔1997〕29号)的要求,结合我区实际,特制定本办法。
第二条 城市居民最低生活保障制度是政府对生活水平低于当地最低生活保障标准的城市居民给予物质帮助,使其维持最基本生活的一种社会救济。
第三条 保障的基本原则
(一)保障城市居民的基本生活水平。
(二)保障标准要与当地经济、社会发展水平相适应,从本地区实际出发,因地制宜,标准有别。
(三)政府保障与社会保障和个人家庭保障相结合,以个人家庭保障为主,政府和社会给予必要的救助与扶持。
第四条 城市居民最低生活保障工作,在各级党委、政府的领导下,由民政部门主管。财政、劳动、人事、统计、物价、工会、经贸、教育、粮食、卫生等有关部门密切配合,调查研究,制定标准,检查落实。
第五条 本办法适用于自治区辖市、县级市和县人民政府驻地的镇。

第二章 保障对象的范围
第六条 凡持有所在城市常住非农业户口的居民,均属于本办法的保障范围。家庭人均收入低于所在市最低生活保障标准的居民,属于救助对象,均可申请救济,经批准,可享受最低生活保障救济。
第七条 保障对象
(一)无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民(简称“三无”对象);
(二)领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业,家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民;
(三)在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后,其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民;
(四)家庭人均收入低于最低生活保障标准的优抚对象。

第三章 保障标准的测定
第八条 测定最低生活保障标准的主要依据:
(一)维持最低生活必需品所需要的量;
(二)生活必需品所需费用;
(三)市场物价指数;
(四)居民平均实际收入和消费水平;
(五)经济增长及财政收入状况。
第九条 制定城市居民最低生活保障标准应考虑的因素:
(一)社会贫困户的户数、人数及每年需救济金额;
(二)机关、企事业单位贫困职工的户数、人数及家庭生活状况;
(三)符合最低生活保障的人数;
(四)实行最低生活保障,年需要救济金额;
(五)当地财政承受能力。
第十条 任务与分工
民政部门及城区、街道、居委会负责社会贫困居民的调查、统计;
劳动、工会、经贸委等部门负责企业及机关、事业单位贫困居民的调查统计;
民政、财政、统计、物价等部门负责最低生活保障标准的调研和测算;
政府其他部门根据本身的职能及相关业务,参与调查和支持配合实施。
第十一条 在调查研究的基础上,经过综合平衡,拟定最低生活保障标准,报当地人民政府批准确定,向社会公布。
第十二条 随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高,最低生活保障标准应适时调整。

第四章 申请与审批发放
第十三条 凡个人或家庭有下列情形之一的,可向街道、居委会或所在单位提出申请:
(一)本人无劳动能力或未成年;无生活来源,且无法定抚养人或法定抚养人无抚养能力的;
(二)家庭成员虽有收入,但人均收入低于当地最低生活保障标准的;
(三)家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的优抚对象;
(四)因天灾或其他原因造成生活困难,人均生活水平低于最低生活保障标准的;
具有正常的劳动能力,无正当理由,拒绝劳动就业服务机构介绍就业而造成生活困难的,不具备申请条件。
第十四条 申请人的家庭收入包括以下几种:
(一)各类工资、奖金、补贴;
(二)无业人员(包括下岗职工)通过劳动或其他方式获得的所有收入;
(三)养老金、抚养费;
(四)利息、分红;
(五)各类救济费;
(六)其他收入。
优抚对象的抚恤、补助、优待金不计入家庭收入。
第十五条 凡需要按最低生活保障标准救济的对象,一般须由本人提出书面申请,填写申请表格,如实反映家庭人口,收支情况,家庭贫困原因。必要时附上证明材料。
第十六条 社会困难户的申请材料,由户口所在地的居委会受理,报街道办事处审核,由城区(县)民政局审批。
第十七条 机关、企事业单位贫困职工的申请,由本单位受理,单位调查核实后,报业务主管部门复核,签署意见,转报市、县民政部门。
民政部门受理后,会同财政、劳动、人事、工会联合调查研究,报市、县人民政府审批。
第十八条 受理最低生活保障申请的单位,在接到申请10日内,要认真地对申请人的家庭人口、家庭收入及其实际生活水平进行核查,提出审核的意见,报上级部门审批。
街道办事处(镇)也可委托居委会核查。
第十九条 负责审批的单位,接到核查材料后,必须在15日内作出批准或不批准的决定。不予批准的要书面说明理由,要将审批决定送达报送单位执行。
第二十条 城市居民最低生活保障救济实行动态管理。散居社会上的“三无”对象,每年审核一次;社会贫困户的最低生活保障救济每季审核一次;机关、企事业单位的救济对象应逐月申请,逐月审批。因死亡或家庭收入、人口变化等原因不符合救济条件的,要及时变更,停止救济。

第二十一条 “三无”对象、社会困难户、优抚对象的最低生活保障金,由街道办事处负责发放。机关、企事业单位的最低生活保障金由单位代为发放。发放最低生活保障金必须造册登记,由救济对象本人领取。
第二十二条 各单位发放保障救济金时必须将领取保障救济金的对象名单、保障标准和领取金额,在居委会或工作单位张榜公布。
第二十三条 发放救济金的时间从批准之日的当月算起。
第二十四条 发放救济金的标准,“三无”对象按城市居民最低生活保障标准全额发放,如其原来享受的生活救济标准高于最低生活保障标准的,则按原救济标准发放;其他对象按其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额发放。

第五章 资金来源
第二十五条 城市居民最低生活保障所需资金,由当地人民政府解决。列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出科目,专账管理。
各市民政部门每年年底之前要提出下一年的用款计划,经同级财政部门审核,纳入地方年度支出预算,定期拨付。年终要编制决算,送同级财政部门审批。
第二十六条 财政部门要认真落实最低生活保障资金。最低生活保障资金必须专户管理,专款专用,严格财经制度,接受财政、审计部门定期检查、审计及社会的监督,防止贪污、挪用、挤占和扣压等现象。

第六章 管理与监督
第二十七条 从事最低生活保障的工作人员必须忠于职守,全心全意为群众服务。不准滥用职权,徇私舞弊,或优亲厚友,或擅自提高、降低救济标准;不准利用职务之便,贪污、挪用、扣压、拖欠保障救济金。如有违犯,必须严肃查处。
第二十八条 保障救济对象不如实反映家庭情况,虚报、隐瞒收入、或伪造证明材料冒领的,或家庭收入增加,不符合救济条件,不主动反映,仍继续领取的,经查实后,应立即停止救济,追回冒领款,并进行严肃批评。
第二十九条 加强最低生活保障工作的资料管理,建立完整的档案管理制度。
第三十条 民政、财政、审计部门要加强对最低生活保障资金使用的管理和监督,每年最少组织一次检查和审计。

第七章 配套措施
第三十一条 经审查批准享受最低生活保障的对象,可减免其子女当年的义务教育阶段的杂费。
第三十二条 凡享受最低生活保障救济者参加的第一次职业培训所需费用,应给予减免,或予以相应补贴。
第三十三条 劳动、民政等部门应通过职业培训、职业介绍等多种形式,帮助贫困居民、职工就业,或开展生产自救,摆脱贫困,改善生活状况。
第三十四条 各部门、各单位要认真贯彻国家关于做好困难企业职工生活保障的各项政策,尤其要落实好职工最低工资制度,困难企业的工资预留户、职工养老保险、医疗保险、退休费社会统筹及在职和转岗培训等各项规定,保障企业职工的基本生活。
第三十五条 积极开展社区服务,为广大居民,特别是为优抚对象和社会孤、老、残、幼提供各种服务保障。
第三十六条 社会各界、各行业、各部门要发扬中华民族互助互济的优良传统,大力开展扶贫济困、送温暖活动,对困难居民从生活的各方面给予关心和帮助。切实解决好城市居民的生活问题。

第八章 附 则
第三十七条 本办法由自治区民政厅负责解释。
第三十八条 本办法自公布之日起实行。


1998年5月11日

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