湖北省国有林场管理办法

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规模经济与我国反垄断立法

中国政法大学法学院 侯圣鑫


摘要：随着我国改革开放的进一步深化和我国加入世界贸易组织，世界的经济一体化进程进一步加快，国际竞争日益白热化，我国企业面对着越来越激烈的市场竞争 。通过市场主导和政府为辅助的并购战略实现规模经济来增强国际竞争力已经是必然的发展趋势和必然选择。与此同时，我国的反垄断立法工作也已经提上日程，反垄断立法与我国目前的规模经济战略并不冲突，而且，我国更应该配合我国的规模经济战略加快我国的反垄断立法进程。
关键词：规模经济 反垄断立法

近年来，我国制定反垄断法的呼声日益高涨，我国的立法机关也已经将反垄断法纳入到立法日程中来。针对我国制定反垄断法的必要性和紧迫性，我国的经济法学界已经进行了广泛而深入的论证，学者们给我们提供了很多的立法的原因和依据。国内外的历史经验和现实告诉我们，发展市场经济必须有健全的竞争立法和强有力的竞争执法，必须培育良好的竞争文化和竞争机制 。从西方发达国家的经济发展实践和立法实践看来，为了维护健康的市场竞争秩序和保护消费者的权益，制定统一的和与世界接轨的反垄断法已经是我国的立法的必然选择，在此，对我国制定反垄断法的必要性不作过多探讨。
我国的反垄断法从呼吁制定到现在已经有数十年，之所以现在也没有制定出台，除了其他经济因素和政策原因外，在立法的理论上还存在诸多没有解决的理论问题和有争议的观点。其中最主要的是如何处理好我国目前发展规模经济与反垄断法的关系。本文粗略探讨二者的关系并初步提出解决问题的法律方法。
一、中国发展规模经济的必然性分析
随着我国加入世界贸易组织，世界经济一体化的进程进一步加快，国际竞争日益白热化，我国的企业尤其是计划经济体制下的国有大中型企业面临越来越严峻的市场竞争。由此通过并购战略组建新的企业航空母舰来增强国际竞争力已经成为焦点 。我国目前的经济状况是小型企业太多，企业的经济规模太小，没有形成企业团队和规模经济。从资产规模上看，2004年中国企业500强资产总额为34092亿美元，而世界500强企业在2003年的资产总额就达到了608145亿美元。此外，从营业收入上看，2004中国500强的总营业收入只有世界500强总营业收入的2.76%。扩大我国企业的规模实现规模经济已经是我国目前经济发展增强国际竞争力的当务之急。显然，利用并购的方式实现企业快速的扩大规模实现规模经济是相对简单的方法也是目前我国应用较多的战略。
中国企业的并购浪潮不仅是因为我国企业面临的竞争压力和市场需求自发的内部变革，而且是政府从机制上引导、从方向上控制、从力度上促进的划时代的经济变革；这场并购浪潮，一方面是全球性的第五次并购浪潮的组成和延续，另一方面也是我国在新的经济建设时期必然产生的历史过程。 近年来，我国的企业并购在规模和强度上出现急剧扩大增强的趋势。中国移动（香港）用800多亿元兼并8省市移动网络、日本日产汽车以近百亿元与东风合资、美国百威啤酒参股青岛啤酒、美国新桥投资参股新发展……一股空前的兼并大潮正席卷中国企业界。据普华永道的调查，在受访的232家跨国公司和产业投资基金中，有七成认为中国的并购活动会加速增长。我国的这场并购浪潮，从世界范围来看，是全球性的第五次并购浪潮的组成和延续，从国内范围来看，是影响整个21世纪经济发展的新的并购浪潮。面对经济全球化的深刻影响，我国企业需要在较短时期内快速做大做强，以迎接全球性的竞争格局，我国企业的强强并购必然存在以下几个方面的特点：1、以战略选择为目的，旨在改变产业结构和市场结构。2、并购将以市场行为为主，政府也会在一定程度上起到促进和控制作用。 3、以横向并购为主，其它并购形式也多有发生。4、产业资本与金融资本必然会相互渗透。5、并购的支付形式多样化。6、跨国并购行为将越来越多，规模也越来越大。7、并购金额大部分将发生在证券市场上 。
最近的企业并购，发展规模经济的实践证明，绝大部分的企业并购后都实现了资源的互补和优势的共享，极大的增强了企业的核心竞争力。因此，我国发展规模经济的道路不会发生改变，而且还会向更深更广的方向发展。
二、发展规模经济与我国的反垄断法的关系分析
采用并购的方式实现规模经济，虽然提高了企业的规模和效益水平，但是经常出现这样一对矛盾：一方面，在充分竞争的市场上，优势企业以规模与效益实施并购战略，使企业规模扩大、市场占有率提高、利润率提升、竞争力增强，实现资源的优化配置；另一方面，随着并购的深化，企业规模的不断的扩大，当生产集中到少数规模巨大的企业后，就会产生垄断因素，进而阻碍竞争机制在资源配置过程中的作用，导致资源配置的低效率。正是规模扩张与垄断集中这个矛盾的存在，使得很多的学者对当前我国制定反垄断法的时机是否成熟产生了怀疑甚至直接予以否定。他们认为现在当前我国应该针对我国企业规模过小，效率过低的现状扩张企业的经济规模，实现规模经济，而不是制定反垄断法来限制企业的规模扩张，因为众所周知，反垄断法的核心就是反对经济力量的过度集中。但是我认为，规模经济的发展和我国目前制定反垄断法之间不存在矛盾，相反，二者还是统一的，如果我们合理的处理好二者之间的关系，我们将建立并发展良好法治环境下的规模经济。究其原因，我归纳为以下诸点：
（一）从规模经济本身来看
规模经济是指随着生产和经营规模的扩大而出现的成本扩大和收益递增的现象。规模经济可以分为外部规模和内部规模。外部规模经济指的是单位产品成品取决于行业规模而非单个厂商的规模；内部规模经济则指的是单位产品成本取决于单个厂商的规模而不是所在行业的规模。在我国，很多学者之所以会对反垄断法是否需要制定持反对或怀疑态度，很重要的原因是对规模经济和经济规模的认识存在误区。规模经济的形成必然以经济规模的扩大为前提。生产规模的扩大往往能带来规模经济的要求，如采用先进的设备，更细的分工等，而且经济规模的扩大也有利于增强企业对需求波动、抵御风险的能力。但是规模经济的不断扩大并不必然形成规模经济，企业购并、资产重组也并非都有利于构造规模经济格局。这个可以从以下几个方面来理解：1、生产能力随着生产规模的扩大超过一定的点，产出的增量或边际产出将会减少，出现规模报酬递减的现象，也即意味着规模经济的形成是企业适度扩张的结果。2、随着企业规模的无限制扩张，企业的交易成本也会上升。企业之所以替代市场存在，是因为通过市场交易是需要成本的，而通过企业内部化的层级制管理结构加以组织，可以将这些成本内部化。但如果管理幅度过大，或者层次太多，也会导致企业效率低下，规模不经济。3、规模的扩大，必然引起市场中的垄断力量的增强，从而导致市场将偏离充分竞争时的均衡，垄断者将凭借其垄断定价和市场进入壁垒获得垄断利润。此时企业追求创新、追求技术进步的压力和动力都将减弱 。
从以上的分析可以发现规模经济不等于经济规模，经济规模的扩张可能形成规模经济，也可能导致规模不经济，关键就在于把握这个度的问题。规模经济更不是垄断经济，垄断经济只是经济规模扩张的可能结果，并非必然结果。如果有较好的法律控制和政策引导，我们就可以合理的发展规模经济，不会导致垄断经济的出现。规模经济和垄断经济之间并不存在必然的冲突，矛盾的症结在于经济规模的扩张的目标存在主观操作性，它可以导致垄断经济，也可以导致规模经济。但这并不能直接推理出来反垄断立法和规模经济之间存在矛盾。相反，这恰好说明二者在最终目标上是统一的。规模经济是效率经济，它的本质是追求微观经济上的企业效率，最终目标是实现微观经济领域的资源优化配置。而反垄断法追求的目标是通过对竞争自由的维护，促进经济的高效率，最终实现宏观经济领域的资源优化配置。追求规模经济并不会阻碍反垄断法的制定和实施，反垄断法的制定实施也不会影响我们追求规模经济的实现。
（二）从反垄断法的立法目的来看
表述反垄断法立法目的的著名论断“保护竞争而不是竞争者”，起基本的含义是指反垄断法不是简单以特定的竞争者受到损害作为判定是否构成垄断行为的标准，而是从竞争机制的大局或整体进行判断，只有当竞争机制本身被破坏时，反垄断法才会予以正当的干预。但因为“竞争机制本身是否破坏”这种标准规定的过于原则，现实中很难操作。因此在具体操作中主要是围绕着经济效率、消费者福利等标准予以综合判断认定。
经济效率因其在提高社会福利中的地位而成为反垄断法追求的基本目标。在美国里根政府执政期间，经济效率甚至被认定是反垄断法的唯一目标。从经济效率的角度而言，反垄断法并不反对任何形式的垄断，更不等于反对规模经济。尽管规模生产和销售导致了中小企业的竞争机会的丧失，损害了中小企业的利益，但只要这种损害没有威胁到市场经济体制本身，反垄断法就不应该干预。特别是在经济全球化的形势下是否构成垄断的市场界定标准本身就是相对的，某些行业在一国境内已经形成垄断集中，但如果放在国际竞争的背景中考虑，一国的寡头垄断在世界范围内则有可能形成充分的竞争。随着经济全球化趋势的深入，“效率抗辩”将在反垄断诉讼中发挥越来越大的作用。一个企业的经济规模再大，占有的市场份额再高，只要能提高经济效率，增强国际竞争力都可以成为对抗垄断诉讼的理由。美国波音和麦道的成功合并就是典型例子。从经济规模来讲，合并后的企业绝对构成了传统意义上的垄断了，但合并之所以得到美国政府的大力支持，就在于合并能提高经济效率，提高国际竞争力。
反垄断法发展到今天已经从“结构主义”走向了“行为主义”。按照结构主义分析方法，如果一个企业的市场集中度迅速上升或者其参与合并企业的市场份额过大就会被认定为违反反垄断法，这种近似于有罪推定的的原则在今天已经基本上被所有的国家所抛弃，取而代之的是行为主义分析方法。行为主义分析方法认为垄断并不总是损害竞争和消费者的利益的，只有在这种垄断地位是通过不公平的或者剥削性的方式获得的情况下才是反垄断法所要干预的。就微软公司垄断案而言，美国政府打算分解该公司的主要原因不是微软公司太大了，而是因为其滥用了这种太大的地位，通过不正当的方式来维持起垄断的地位。换言之，规模太大不是政府反对或者分解微软公司的原因，而是微软公司滥用垄断地位实施捆绑销售等行为的结果。
总之，反垄断法不是反对经济规模，更不是反对规模经济，而是反对实现规模经济过程中限制自由竞争的行为。特别是在我国，虽然由集中所导致的经济性垄断还不明显，但我们绝对不能以此否定反垄断法制定在当前的必要性和紧迫性。由于行政性垄断带来的行业性垄断、地方保护主义和市场分割的泛滥局面已严重破坏了公平的市场竞争机制。如果不尽快出台反垄断法，后果将不堪设想。我国应该采取绝大部分国家都采用的“行为主义”来认定是否构成垄断，即只对禁止滥用垄断地位的行为进行规制，而不对垄断结构予以规制 。
（三）从立法超前性上来看
我国目前已经有一系列的反垄断规范性文件出台。国务院及有关部委先后颁布了《关于上市公司重大购买、出售、置换资产若干问题的通知》以及《关联方之间出售资产等有关会计处理的暂行规定》。但是建立统一的反垄断法典已经是必然的趋势。现在反垄断的最主要的目标应该是破除行政性垄断。但是我国的反垄断立法的主要内容针对的却是在企业规模扩大后的可能出现的垄断行为。而我国的企业规模经济后向垄断发展的趋势和破坏竞争的行为却没有出现。但是我国从立法要具有一定程度的超前性上来考虑，我们需要制定完善系统的反垄断法典。不仅要针对行政性垄断还需要针对以后好出现的垄断。这个在立法学理论上已经可以得到最简单的解决。
三、反垄断法律制定中处理二者关系的措施
我国在制定反垄断法典的过程中，需要采取以下措施来解决合理的处理规模经济和反垄断法的关系：
（一）合理确定反垄断法的豁免范围。即铁路、电信、邮政、煤气、自来水、电力等行业和企业是否应当豁免于反垄断法。一种意见认为，这些领域的运营商的垄断地位是自然形成或依据法律法规合法取得的，反垄断法不应挑战其垄断地位。主流意见则认为，反垄断法不挑战国家赋予特定运营商的垄断地位，但这并不等于说准许其滥用市场垄断地位。反垄断法的豁免一般分为行业豁免和行为豁免两类。行业豁免是法律直接规定某些行业不适用于反垄断法，行为豁免则是就具体的行为规定不适用于反垄断法的程序和条件。从发展趋势来看，行为豁免已经逐渐取代行业豁免，成为反垄断法豁免的主要形式。笔者认为，我国目前应该采取行业豁免和行为豁免相结合的方式。综合考察各国的反垄断立法经验，我国在制定反垄断法的过程中，应该根据各个行业发展的基本情况，对各个行业所禁止的垄断行为作出明确而具体的规定。
　（二）合理确定企业购并中市场集中度的判断标准。主流意见认为，对企业购并进行监控是各国反垄断法的重要内容，我国的反垄断法也应当对其做出规定。但如何根据中国的实际情况制定出既能够防止垄断，又不会影响企业合理的购并活动的法律，则需要仔细研究和权衡。市场集中度的判断标准在不同的行业不同的地区应该做严格的区分，并且随着经济的发展变化，市场集中度的判断标准也应该发生相应的变化。在反垄断法典中，明确确定各个行业各个地区市场集中度的判断标准不具有可行性。而且判断标准的变化也使得立法不具有稳定性。我国反垄断法仅仅规定市场集中度的判断机关和判断程序即可，而由有权机关根据具体的情况确定市场集中度的判断标准。
　（三）明确反垄断法应重点规制垄断性的行为。在各国反垄断实践的发展过程中，不论立法、执法或法学界，对反垄断法应重点规制垄断性的市场结构还是行为，都有过争论。那么，我国反垄断立法重点是针对的垄断性的市场结构还是行为？在世界各国反垄断实践的历史上，曾出现过以结构规制为重点的先例。但从世界各国反垄断立法的发展趋势看，反垄断立法逐渐集中在垄断行为上，不再对市场支配地位进行规制。我国反垄断法应该顺应这一世界反垄断立法发展趋势，明确规定反垄断法重点规制的是垄断性的行为而不是垄断性的市场结构。

结 论

通过以上分析，我国建立反垄断法已经是必然的发展趋势，我国需要建立完善的并有适当超前性的反垄断法典。但是这与我国目前实施规模经济战略，提高我国企业的国际竞争力并不矛盾，我国企业的并购浪潮将继续朝跟深更广的方向发展。而且如果我们清楚的认识我国反垄断立法和规模经济之间的关系并采取合理的措施来处理二者之间的关系，我国的反垄断法将促进规模经济。如此，我国将实现立法与经济实践的良性互动。

参考文献：

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2. 朱洪文：《现代反垄断法的发展反垄断立法——以企业合并控制为中心》
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6. 王保树：《经济法律概论》，北京：中国经济出版社，1998
7. 王庆湘：《试论我国反垄断立法所应规制的垄断》，《政治与法律》，2000，6
8. 段钢：《关于我国反垄断立法的构想》，《政治与法律》，2000，6
9. 李胜利：《分立还是合并：中国反垄断法立法例的选择》，《河北法学》，2000，1
10. 王海涛《关于我国反垄断立法中几点问题的思考》，《安徽农业大学学报》，2003，1

浙江省杭州市人民政府


杭州市人民政府令

第241号


　　《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》已经2008年1月24日市政府第22次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。



市长　蔡奇

二○○八年二月一日



杭州市基本医疗保障违规行为处理办法




　　第一条　为保证基本医疗保障基金的安全，维护基本医疗保障参保人员的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。



　　第二条　本市行政区域内发生的违反基本医疗保障制度规定的行为，依照本办法处理。

　　本办法所称基本医疗保障制度，包括城镇职工基本医疗保险制度（含农民工医疗保险）、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和医疗困难救助制度。



　　第三条　市劳动保障行政部门负责本市的基本医疗保障管理工作。各区、县（市）劳动保障行政部门负责本统筹地区内的基本医疗保障管理工作。各级医保经办机构具体负责本统筹地区内基本医疗保障的日常管理工作。

　　卫生、民政、财政、税务、价格、食品药品监管、教育、工商、审计、公安等行政管理部门按照各自职责，配合做好本办法的实施工作。

　　劳动保障行政部门可以委托本统筹地区的医保经办机构，对定点医疗机构、定点零售药店的收费标准、药品价格及基本医疗保障服务情况实施监督检查，对违反基本医疗保障制度规定的行为进行调查和处罚。



　　第四条　参加基本医疗保障的单位（以下简称用人单位）伪造证明、提供虚假证明或虚报、重报医疗费的，由医保经办机构追回违规支出的基本医疗保障基金，并由劳动保障行政部门对用人单位处以5000元以上20000元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他责任人分别处以500元以上2000元以下的罚款。



　　第五条　基本医疗保障参保人员（以下简称参保人员）及其他人员有下列行为之一的，由医保经办机构追回违规支出的基本医疗保障基金，并由劳动保障行政部门处以500元以上2000元以下的罚款：

　　（一）将本人的基本医疗保障证（卡）出借给他人使用，或将本人基本医疗保障待遇转给他人享受的；

　　（二）伪造或冒用他人的基本医疗保障证（卡）就诊的；

　　（三）通过重复就诊，或伪造、涂改、毁损医疗文书等手段，配取与本人疾病不符、与基本医疗保障制度规定不符的药品、药械，或超量配取药品、药械，或骗取与本人疾病不符、与基本医疗保障制度规定不符的医疗服务的；

　　（四）变卖基本医疗保障药品目录内药品、药械，或变卖基本医疗保障服务项目内医用材料、服务项目的；

　　（五）拒不配合劳动保障行政部门、医保经办机构的监督检查，在监督检查过程中拒不提供或故意毁损医疗文书等资料的；

　　（六）其他违反基本医疗保障制度规定的行为。



　　第六条　定点医疗机构及其工作人员有下列行为之一的，除由医保经办机构追回违规支出的基本医疗保障基金，并按其违规费用占医保经办机构当月审核医疗费的比例，扣除其当月申请拨付的医疗费外，情节严重的，由劳动保障行政部门对其法定代表人和直接责任人分别处以500元以上2000元以下的罚款，情节特别严重的，由劳动保障行政部门并处取消其定点医疗机构资格：

　　（一）诊治、记账时不校验基本医疗保障证（卡）的；

　　（二）将非参保人员的医疗费或非基本医疗保障基金支付范围的费用列入基本医疗保障基金支付范围的；

　　（三）允许或纵容冒名就诊、挂名住院的；

　　（四）将不符合住院条件的参保人员收住入院，或将符合出院条件应予出院的参保人员继续滞留住院的；

　　（五）接诊时不审阅参保人员以前的病历记载，或重复给药，或非因诊疗需要进行检查、治疗，或重复检查、治疗的；

　　（六）接诊时不记载病历，或病历记载不清楚、不完整、与处方或发生的医疗费不符，或发生的医疗费与病情不符的；

　　（七）由于价格违法行为造成基本医疗保障基金损失的；

　　（八）不按处方管理规定开具处方，或超量配给药品、药械的；

　　（九）向患者提供假冒伪劣药品、药械或医用材料的；

　　（十）拒不配合劳动保障行政部门、医保经办机构的监督检查，在监督检查过程中拒不提供或故意毁损医疗文书等资料的；

　　（十一）其他违反基本医疗保障制度规定的行为。

　　定点医疗机构及其工作人员有套取现金，或将生活用品、保健滋补品等非基本医疗保障基金支付范围的费用列入基本医疗保障基金支付范围行为，或通过伪造、涂改医疗文书、单据、报表等手段骗取基本医疗保障基金的，劳动保障行政部门应当取消其定点医疗机构资格。



　　第七条　定点零售药店及其工作人员有下列行为之一的，除由医保经办机构追回违规支出的基本医疗保障基金，并按其违规费用占医保经办机构当月审核医疗费的比例，扣除其当月申请拨付的医疗费外，情节严重的，由劳动保障行政部门对其法定代表人和直接责任人分别处以500元以上2000元以下的罚款，情节特别严重的，由劳动保障行政部门并处取消其定点零售药店资格：

　　（一）不校验基本医疗保障证（卡）的；

　　（二）不按处方规定配（售）药品、药械，或超剂量配（售）药品、药械的；

　　（三）将非基本医疗保障基金支付范围的费用列入基本医疗保障基金支付范围的；

　　（四）向患者提供假冒伪劣药品、药械或医用材料的；

　　（五）不执行价格管理部门规定的药品、药械或医用材料价格，造成基本医疗保障基金损失的；

　　（六）拒不配合劳动保障行政部门、医保经办机构的监督检查，在监督检查过程中拒不提供或故意毁损医疗文书等资料的；

　　（七）其他违反基本医疗保障制度规定的行为。

　　定点零售药店及其工作人员有套取现金，或将生活用品、保健滋补品等非基本医疗保障基金支付范围的费用列入基本医疗保障基金支付范围行为，或通过伪造、涂改医疗文书、单据、报表等手段骗取基本医疗保障基金的，劳动保障行政部门应当取消其定点零售药店资格。



　　第八条　医保经办机构及其工作人员有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令其限期改正，挽回经济损失，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人分别处以500元以上2000元以下的罚款，并依法给予行政处分：

　　（一）未按规定将基本医疗保障费转入参保人员个人账户和相关基金（资金）账户的；

　　（二）擅自减免或未按规定程序核销用人单位和参保人员应当缴纳的基本医疗保障费的；

　　（三）擅自更改基本医疗保障标准或不按规定执行基本医疗保障基金支付标准的；

　　（四）故意延迟支付定点医疗机构、定点零售药店应拨款项的；

　　（五）利用职务和工作之便谋取私利的；

　　（六）因工作失职或违反纪律造成基本医疗保障基金损失的；

　　（七）其他违反基本医疗保障制度规定的行为。



　　第九条　劳动保障行政部门和其他有关行政管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门、监察机关依法追究其行政责任。



　　第十条　违反基本医疗保障制度规定的行为，涉及其他法律、法规规定的，由有关部门依法处理。



　　第十一条　鼓励单位和个人对违反基本医疗保障制度规定的行为进行举报。对举报属实且提供的线索未被主管部门掌握，并为查处重大违法行为提供主要线索和证据的单位或个人，由劳动保障行政部门按有关规定给予奖励，并为其保密。



　　第十二条　本办法自公布之日起施行。杭州市人民政府2003年11月30日杭州市人民政府令第199号发布、2004年11月30日杭州市人民政府令第217号修改的《杭州市城镇基本医疗保险办法》同时废止。