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对宪法“人权”概括性条款的分析

孟琳


　　【摘要】人权是公民基本权利的来源，公民的基本权利是对人权的宪法化。人权保障概括性条款入宪，开创了中国人权发展进程新的里程碑，它在要求公民基本权利体系保持开放性和包容性的同时，也进一步提出了政府在人权保障方面的责任，但是由于我国宪法对人权的规定不够完备，以及下级法在权利保障方面立法体系不够健全，以致我国人权保障进程的曲折性。
【关键词】人权；概括性条款；公民基本权利
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、人权入宪的背景状况

　　（一）世界上其他国家人权保障制度发展的背景状况

　　自从人权概念产生以来，就成为宪法一个最重要的价值追求，世界上大多数国家的宪法都以不同的形式将人权规定在其中。宪法产生于17～18世纪的资产阶级革命时期，资产阶级革命的本质就是要限制政府的权利，只有将政府的权利纳入到法治轨道，人权、自由以及公民的其他权利才能得到保障。于是千千万万的民众投身于革命期盼着这场革命能够带来普遍的人权保障。所以革命胜利后，用于确认胜利果实的宪法，当然要将人权保障写入其中。另外被马克思誉为“第一个人权宣言”的《独立宣言》写到：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。[①]更为明显的是1791年的法国宪法干脆把人权宣言作为宪法的序言，也充分体现了人权在宪法中的地位和作用。而世界上第一部社会主义宪法则出现在1918年，当时的《苏俄宪法》同样将《被剥削劳动人民的权利宣言》列为第一篇。在宪法随后的发展进程中对于人权保障的态度和质量成为衡量宪法发展程度的标志。

　　（二）我国人权入宪的历程

　　我国自1908年的《钦定宪法大纲》至今已走过了近百年的时间，而自康有为在《大同书》中介绍“天赋人权理论”也有一个多世纪。直到1997年，党的十五大召开，我们党首次在党代会的报告中引入“人权保障”这一说，指出共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。2002年，党在十六大报告中重申尊重和保障人权的思想。十六届三中全会，我们党提出了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，这个建议中重要的一条就是“国家尊重和保障人权”。根据这个建议，十届全国人大代表大会二次会议以宪法修正案的方式将“国家尊重和保障人权”正式规定在宪法之中。这样，人权这个概念最终被我国宪法所采纳。

　　三、“国家尊重和保障人权”条款的内容分析

　　（一）关于本条款的性质界定

　　为了分析宪法规范，我们首先需要对其性质了解透彻，并对此做出相关的界定。这样实际中我们就可以根据不同的标准把宪法规范分为不同的种类，其中一种重要的分类方法是将其分为权利性规范和义务性规范。“国家尊重和保障人权”实质是为国家这一宪法关系的主体设定了宪法义务，所以，它是义务性规范。然而，我国宪法第2条又规定，国家一切权力属于人民，人民通过制定宪法将权力授予给国家，国家又设定相关尊重和保障人权的制度，其实质也就是人民为国家机关设定这一义务。这样看来也可以将此宪法规范理解为权利性规范，因为人作为权利主体，其完整的表述为“人民要求国家尊重和保障人权”。

　　（二）关于本条款中的一些范畴的含义理解

　　第一，“国家”的含义为何？

　　此处的“国家”具体是指国家机关。从宪政的角度讲，宪法的基本功能是保障公民的权利和限制规范政府权力。在具体的宪法关系上，抽象意义上的国家是不存在的，国家的权力和义务由立法、司法和行政等具体的国家机关来承担和落实。从宪法学学理的角度讲，“国家尊重和保障人权”的义务主体是政府（国家机关）。而在国家机关中，权力机关、行政机关、审判机关和检察机关都应构成义务的主体。而“国家”作为一个抽象的政治实体，一般只在国际法上承担责任。如将“国家”作为人权条款的主体，则会造成宪法责任的无从着落。所以，将“国家尊重和保障人权“的义务主体界定为“国家”只是简单化的理解。

　　第二，“尊重”的含义为何？

　　分析“尊重”一词我们应该从其本质的意思出发，在我国现行宪法中，尚没有其他条款有“尊重”一词出现，语中“尊重”意指“尊敬与重视”。此条款当中的“尊重”意味着不侵犯，是国家作为义务主体的一种消极义务，因为国家作为义务主体是处于强势地位的。如果公共权利对公民的自由权利没有尊重，则公民必将丧失这种权利。由此，可以对该规范中的“尊重”做出两种理解：一是表明人权的实现是国家权力运作的价值取向；二是国家权力要受到合理的限制，防止国家公共权力对人权的侵犯，从而从国家根本法的角度约束公权对人权的侵害。在公民的基本权利中，对那些自由权利，如人身自由、宗教信仰自由等不需要国家干预即可实现的权利，国家除基于正当事由依法定程序可对其限制外，不得对其限制。

　　第三，“保障”的含义为何？

　　单纯的从字面意思去理解“保障”一词的真正意思其实很简单，就是保护之意，但是把它放在法律规范当中又会有其具体的意思，保障人权其实是为国家设定的积极义务。在这一新增宪法规范里，我们可以对“保障”做出如下理解：“保障人权”即要求国家保护公民的各项权利免受来自于国家机关、其他公民、法人和社会组织的侵害与破坏。对于那些自由权利，如人身自由、宗教信仰自由等，国家不仅自己不能侵犯，还需要在这些权利受到其他社会主体侵犯时为公民提供有效的救济；对于那些需要国家干预才能实现的权利，如受教育权、就业劳动权等，国家不仅不能侵犯，还需要以政权的力量采取积极有效的措施保证其实现。

　　四、人权入宪的理性思考

　　（一）人权人宪的意义

　　1.人权入宪是我国社会主义人权发展的重大突破

　　在新中国成立后的相当长时间内，我国不仅在宪法和法律上不使用“人权”概念，而且在思想理论上将人权问题视为禁区。20世纪80年代末90年代初，以江泽民为核心的党中央总结当代中国和世界人权发展的实践，对于人权问题进行再认识。1991年11月1日，国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，首次以政府文件的形式正面肯定了人权概念在中国社会主义政治发展中的地位。1997年9月，中共十五大首次将“人权”概念写入党的全国代表大会的主题报告。此次修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法，首次将“人权”由一个政治概念提升为法律概念，将尊重和保障人权的主体由党和政府提升为“国家”，从而使尊重和保障人权由党和政府的意志上升为人民和国家的意志，由党和政府执行行政的政治理念和价值上升为国家建设和发展的政治理念和价值，由党和政府文件的政策性规定上升为国家根本大法的一项原则，这是社会主义人权发展的重大突破。

上海市工商行政管理局


上海市工商行政管理局关于印发《关于本市工商行政管理机关处理国家赔偿及追偿的暂行规定》的通知

沪工商法〔1995〕第196号


浦东新区、各区县工商行政管理局、市局检查大队：
为贯彻《中华人民共和国国家赔偿法》，市局制定了《关于本市工商行政管理机关处理国家赔偿及追偿的暂行规定》，现印发给你们，请遵照执行。
附件：如文
上海市工商行政管理局
　　　　　　　　　　　　　 一九九五年五月四日


关于本市工商行政管理机关处理
国家赔偿及追偿的暂行规定

第一章　总　则
第一条　为使本市工商行政管理机关处理国家赔偿和追偿事项制度化、规范化，维护赔偿请求人的合法权益，促进各级工商行政管理机关及其工作人员依法行使职权，根据《国家赔偿法》和有关法律、法规规定，结合本系统实际情况，制定本规定。
第二条　本规定适用于本市各级工商行政管理机关处理国家赔偿和对有关责任人的追偿事宜。
第三条　本市各级工商行政管理机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，受害人请求赔偿的，行使该职权的工商行政管理机关为赔偿义务机关，履行赔偿义务。
赔偿义务机关赔偿损失后，应按规定向有故意或重大过失的工作人员或受委托的组织和个人追偿部分或全部赔偿费用。
第四条　本规定所称的赔偿义务机关是上海市工商行政管理局、浦东新区和各区、县工商行政管理局（含石化地区工商行政管理局，下同）、上海市工商行政管理局检查大队。
第五条　赔偿义务机关进行国家赔偿处理，应遵循下列原则：
（一）以事实为根据，以法律为准绳；
（二）注重调解，及时处理；
（三）便民有效。
第六条　赔偿义务机关进行追偿处理，应遵循下列原则：
（一）在实事求是、分清责任基础上，依法处理；
（二）责任人适用本规定一律平等；
（三）追偿金额与责任大小及实际承受能力相适应，
（四）惩教相结合。
第二章　组织机构
第七条　市工商局、浦东新区和各区、县工商局设立处理国家赔偿及追偿委员会（以下简称理赔委员会）。
各级工商行政管理局理赔委员会一般由七人组成，由本局局长为主任、分管法制工作的领导为副主任，法制部门、纪检监察部门、人事部门、办公室负责人和工会代表各一名为委员。
组成人数必须是单数。
第八条　理赔委员会代表本级机关决定赔偿及追偿事项。
上级理赔委员会决定下级工商行政管理机关主要负责人的追偿责任。
第九条　理赔委员会决定赔偿及追偿事项实行回避和少数服从多数制度。
第十条　各级工商行政管理机关的法制部门具体承办赔偿及追偿事务，其他有关部门协助配合。
第十一条　法制部门处理国家赔偿及追偿具体事务，实行回避、双人办案等制度。

第三章　国家赔偿处理
第十二条　各级工商行政管理机关收到赔偿请求人提起的赔偿申请后，应对下列内容进行审查；
（一）赔偿请求人符合法定主体资格要求；
（二）赔偿请求所指向的赔偿义务机关正确无误；
（三）赔偿请求属于国家赔偿范围并在法定时效内提出；
（四）赔偿申请书符合《国家赔偿法》第十二条内容；
（五）赔偿请求人提供确认违法行使职权的依据、受害情况的证明，及该违法行为与损害事实有因果关系等证据和此类证据的来源。
第十三条　赔偿义务机关应在收到赔偿请求之日起7日内对前条所列内容审查完毕，并作出以下处理：
（一）申请符合条件的，应予受理；
（二）申请不符合前条（一）、（二）、（三）项的，发出《不予赔偿决定书》并告之理由和诉权；
（三）申请不符合前条（四）、（五）项的，发出《补正申请通知书》。
第十四条　赔偿请求人书写赔偿申请书确有困难的，可以口述申请，由他人或赔偿义务机关工作人员代书，请求人签名（盖章）。
第十五条　赔偿请求人可以委托他人代理赔偿申请，但须办理合法的委托代理手续，并经赔偿义务机关同意。
第十六条　下列法律文书为处理国家赔偿的依据：
（一）人民法院作出的发生法律效力的判决，裁定等；
（二）复议机关作出的发生法律效力的复议决定书；
（三）上级或本级机关通过执法监督程序作出的纠正错误具体行政行为的决定；
（四）各级人大常委会和人民政府作出的纠正错案的决议、决定等；
（五）其他有权确认违法行使职权的机关作出的决定、通知等。
第十七条　法制部门有权对下列情况开展调查核实：
（一）赔偿请求人实际受害情况；
（二）损害事实与本机关的工作人员或委托的组织和个人行使职权行为之间的因果关系情况；
（三）有关责任人或受委托的组织和个人的责任大小情况；
（四）共同赔偿请求人情况；
（五）其他对处理国家赔偿必需的情况。
第十八条　法制部门承办人员根据本机关的的授意首先召集赔偿请求人或其特别授权代理人就赔偿数额、方式、履行期限进行调解。
第十九条　调解达成协议，承办人员应当制作《赔偿协议书》，《赔偿协议书》应当写明案件事实和协议结果。
《赔偿协议书》经工商行政管理机关行政首长签字并加盖机关印章和赔偿请求人签字（盖章）后，具有法律效力。
第二十条　调解未达成协议或赔偿请求人对《赔偿协议书》有异议而反悔的，赔偿义务机关应在规定期间给予赔偿。
对应予赔偿的，由法制部门承办人员在法律规定处理期满前15日内提出意见，拟出《赔偿决定书》，报请部门负责人于其后5日内批准，最后呈本机关理赔委员会审查决定并签发《赔偿决定书》。
第二十一条　赔偿义务机关制作《赔偿决定书》，应当载明下列事项：
（一）赔偿请求人的姓名、性别、年龄，工作单位和住所，法人或者其他组织的名称，住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；
（二）赔偿请求人的主要请求和理由；
（三）赔偿义务机关调查认定的事实和理由，适用的法律规定：
（四）赔偿结论；
（五）不服赔偿决定向人民法院起诉的期限；
（六）作出赔偿决定的年、月、日。
《赔偿决定书》由赔偿义务机关的法定代表人署名，加盖本机关的印章。
第二十二条　《赔偿决定书》由法制部门参照《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》的有关规定负责送达。
第二十三条　赔偿请求人在申请行政复议时一并提起的赔偿要求，按《行政复议条例》规定的程序进行复议，被申请人应积极配合。
第二十四条　经复议机关确认被申请人作出的具体行政行为侵犯申请人的合法权益并造成损害的，复议机关可作出决定由被申请人按本规定进行赔偿处理。被申请人须将赔偿处理结果抄报复议机关备案。
复议机关发现被申请人赔偿决定错误的，有权予以纠正，被申请人必须执行。
第二十五条　工商行政管理机关作为共同赔偿义务机关进行赔偿处理时，应及时书面告知共同义务方。
工商行政管理机关依法先予赔偿后，应与其他共同赔偿义务机关进行协商，按责任大小分担赔偿费用。协商不成，报请共同上级机关裁决。
第二十六条　赔偿方式和计算标准按《国家赔偿法》有关规定办理。

第四章　追偿处理
第二十七条　法制部门应当在赔偿损失后三个月内对追偿事项提出意见，拟出《追偿决定书》，经纪检监察部门会签后，报本级理赔委员会审查决定并签发《追偿决定书》。
第二十八条　理赔委员会决定追偿事项应当保障被追偿人行使申诉和申辩的权利，听取责任人的意见。
第二十九条　追偿金额按以下标准确定：
（一）工作人员故意违法行使职权造成损害的，追偿80％以上的赔偿金额，最高不超过人民币5000元；
（二）工作人员重大过失违法行使职权造成损害的，追偿20％～80％的赔偿金额，最高不超过人民币3000元；
（三）受委托的组织违法行使职权造成损害的，追偿全部赔偿费用；
（四）受委托的个人违法行使职权造成损害的，属故意的，追偿全部赔偿费用；属重大过失的，追偿20％～80％的赔偿费用。
第三十条　同案有数名被追偿人的，按各自责任大小比例确定赔偿费用，各被追偿人的追偿金额的总和不得超过该案国家赔偿金额。
第三十一条　追偿金可以一次性付清，也可以分期付清。但缴付的最长期限不得超过六个月。
第三十二条　追偿决定在本单位公布。
第三十三条　被追偿人不服追偿决定的，可在收到《追偿决定书》之日起15日内，向本级理赔委员会申请复核一次。
本级理赔委员会在收到复核申请30日内制发《复核决定书》，作出终局决定。
复核期间，追偿决定暂缓执行。
第三十四条　需要对责任人追究行政责任的，由本单位监察部门依法处理。构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。

第五章　其　他
第三十五条　上级工商行政管理机关对下级工商行政管理机关处理国家赔偿及追偿事项进行指导和监督。
第三十六条　国家赔偿和追偿处理完毕后，承办部门应按以下要求立卷归档：
（一）案卷实行一案一卷，案卷可分为正卷、副卷；
（二）各类文书齐全；
（三）书写用毛笔或钢笔；
（四）案卷按顺序装订。
1．案卷封面；
2．案卷材料目录；
3．赔偿决定书（赔偿协议书）、追偿决定书；
4．承办部门处理意见报告及理赔委员会批件（可放入副卷）；
5．赔偿请求书；
6．确认违法行使职权的法律文书，
7．证据材料；
8．被追偿人申诉材料；
9．复核决定书；
10．赔偿及追偿决定执行后的收据或凭证；
11．其他材料。
第三十七条　本市各级工商行政管理机关赔偿费用按照《国家赔偿费用管理办法》办理。

第六章　附　则
第三十八条　本暂行规定由市工商局法制处负责解释。
第三十九条　本暂行规定自发布之日起施行。




　　　　　　　　　　　　上海市工商行政管理局
　　　　　　　　　　　　　 一九九五年五月四日