关于财政部门廉政建设的规定

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论行政听证程序的意义

内容提要：行政听证制度是行政程序制度的核心和灵魂，在西方国家已有很长的历史。我国近年来借鉴了其中的部分内容，初步形成了行政听证程序制度，这对我国法制化进程起了推动作用。本文将从五个不同的角度分析其意义，同时也对该程序的完善提出几点建议。
关键词： 行政听证 正当法律程序 法治 成本 WTO


一、行政听证程序的含义、法律基础和主要内容
行政听证程序是指行政机关在做出重大的、影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料做出行政决定的一种程序。[1]行政听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表现意见的机会。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。
一般认为，行政听证程序来源于英国法中的“自然公正原则”（natural justice），而美国宪法所确立的“正当法律程序”使其进一步深化。这种程序要求在行政领域内实行通知、听证、当事人理由之申辩三项程序，而听证程序是其核心内容。大陆法系国家的行政听证程序一般认为来源于其法治国理论。
我国1996年颁布的《行政处罚法》正式引入了行政听证程序。《行政处罚法》第42条规定“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照，数额较大的罚款等决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做了明确的规定。2000年通过的《立法法》又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。一般认为，行政听证是行政行为司法化的标志，具有“准司法性”。各国的行政听证程序大体可以分为正式听证程序、非正式听证程序；事前听证、事后听证等几种类型。纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序一般涉及以下几项内容：（1）听证主持人；（2）当事人制度；（3）听证范围；（4）证据制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度；及具体行政听证程序，涵盖了行政立法、执法等各个领域。
二、行政听证程序的意义
（一） 从理论角度看行政听证程序的意义
人们经常将权利分为两种：公权和私权。行政权显然是属于公权的一种。狄骥说过“不存在一种因国家权利存在而不同于私权的所谓公法精神，法只有一种精神，那就是公平精神。”而在法律体系中，维系这种公平精神，平衡公权力与私权利的法律大体可分为两类。一类是实体法，另一类是程序法。实体法用以规范当事人之间的权利义务关系，程序法则使这种权利义务关系得以实施。一个国家即使实体法律再健全，没有严格的程序予以保障也等于零。前些年，与西方国家重视法律程序的现象相比照，我国的法学家在考察法制建设时，过多地强调令行禁止，侧重于法的实体性方面，而对于在现代法制中理应占据重要地位的法律程序却缺乏应有的关注与理解。[2]
因此，行政听证程序制度的设立，使行政相对人的权益免受侵犯。同时，也保障了行政管理目标的实现。将行政主体纳入相对人监督的范围内，以防止行政专权和武断。最大限度的限制了行政主体公权力的滥用，在公权利与私权利之间找到了一个最佳平衡点。
( 二 )从经济学角度看行政听证程序的意义：
产权经济学家科斯认为, 生产者的目标就是试图节省交易费用，以最低的成本换取最大的利润。同样，在行政法领域仍然存在着成本问题，即行政效率。行政法之所以产生，从经济学角度讲，可以归因于理性配置社会资源。[3]行政活动的效率取决于各种因素：行政行为方式的选择、环节的合理安排、过程的科学组合。最重要的当属程序的设置。表面上看，行政听证程序的设置非但没有减少成本，反而增加了行政机关的负担。然而事实并非如此，“秩序是协商而定的，而非通过服从赢得。”[4]一项行政决定对一部分人利益的剥夺，必须得到相对人的理解和认可，使相对人在程序完成之后，能够情愿地服从决定。行政听证程序在行政机关违法案件调查承办人员和相对人的参加下，由行政机关对其决定的依据进行举证，当事人质证。通过双方举证责任的合理分担和当事人对其意见的陈述、申辩，进一步核实证据，查清事实。这样，相对人可能了解到一些此前自己并不清楚的事项，对整个行政行为的合法性、合理性有了更清楚的认识。当相对人认识到自己确实违反了相关行政法律规定时，便可能放弃行政复议或诉讼，这并非意味着对相对人权利的限制，而是在保留了当事人原有的行政救济权利的同时，大大提高了行政效率。同时，由于行政机关在做出最终行政决定之前，通过听证程序进一步查清事实，对相对人的合法权益进行事前救济，将相对人权益的保障提高到一个新的水平，也尽可能地避免了因违法行政而导致国家赔偿造成的不必要的成本增加。也就是通过提前支付较少的交易成本，置换更大的因违法行政而耗费的交易成本，同时，有效的推动了行政管理目标的实现，有助于行政预期的增值。
（三） 行政法律体系的角度看行政听证的意义
整个行政法律制度大致可分为四类：行政许可制度、行政处罚制度、行政强制制度和行政程序制度。其中行政程序制度可分为行政立法程序、行政机关做出具体行政行为的程序和对行政行为的司法审查程序。行政立法程序主要由《立法法》规定；司法审查程序主要由《行政诉讼法》加以调整，而对中间的一部分具体行政行为程序的规定我国尚不健全。行政听证程序无疑是行政程序制度的核心部分，是行政程序公开原则的具体体现。行政公开原则一般要求：（1）事前公开：即行政机关事前要公布有关的行政法规、规章以约束相对人的行为；（2）事中公开：主要就是指行政处理活动中采用的听证程序和资信（情报）公开程序；（3）事后公开：即行政决定要向相对人和社会公众公开。由此可见，行政听证程序是行政程序制度中必不可少的一环，行政听证程序的缺漏必将导致整个行政法律体系的重大破坏。
（四）从我国依法治国的角度看行政听证程序的意义
在我国依法治国的方略中，依法行政是核心。如果抽去依法行政的内容，依法治国就会变的空洞和残缺。有法可依固然重要，但现代法治国家，行政相对人的权益之所以能受到一定程度的保障，在很大程度上归功于程序法治。如果一个国家出现了“有法不依、执法不严”的现象，就应当认真审视其程序法治是否健全。听证是程序民主化的产物，在没有设立行政听证程序之前，大部分行政处罚决定都是在行政机关调查之后直接做出，加之行政复议、行政诉讼固有的局限性，很容易导致行政机关工作人员“暗箱操作”，腐败得以滋生。通过行政听证程序，行政过程的公开性、透明度得以增加。在有效地保障相对人权益的同时，政府的声誉也得到提高，在行政主体与相对人之间架构起一个双方能够沟通与合作、引导与接受的空间。更重要的是在依法治国的进程中，公民和行政执法人员的法律意识得到了加强。
（五） 我国加入WTO与国际化接轨角度看行政听证程序的意义及完善
随着我国加入WTO，行政法制如何与国际接轨变得十分重要。WTO规则主要就是行政法规则，其三大基本原则之一就是透明度原则（transparent principle），这就要求我国行政听证程序的范围应进一步扩大，不能仅限于行政处罚方面，而应扩展到行政立法、行政许可等多项制度当中。同时，听证程序在规范程度上应进一步加强以适应国际化的需要。
1．行政听证参加人范围的扩大：目前，我国行政程序的当事人仅限于行政机关和相对人，而在西方国家一切与该处理决定有厉害关系的人均可参加，这对于相对人权益的保障和行政管理目标的实现更为有利。
2．听证笔录制度：《行政处罚法》第二条仅规定“听证应当制作笔录，笔录交当事人审核无误后签字或盖章。”至于笔录当中应当涉及哪些事项未予规定，这样宽泛的自由度无疑会使听证程序形同虚设。而西方国家对此做了明确的说明。以《美国联邦行政程序法》为例，其第556条规定听证笔录应包含下列事项：（1）任何口头的、书面的或其他形式证据的记录；（2）行政机关拟定的事实的裁定、法律结论的裁决；（3）听证程序中提出的全部文书，申请书[5]。这样明确的规定无疑为此后的行政决定奠定了基础。
3．案卷制度：在我国，行政机关做出最终处理决定时的依据是什么，是限于听证笔录中的内容还是要结合其他内容，法律未予明确。美国联邦行政程序法明确规定的“案卷排他”原则值得我们借鉴。即“听证笔录、证物以及在该程序中提出的全部文书、申请书是做出裁决的唯一依据”.正像伯纳德·施瓦茨所说的那样：“在依法举行的听证中，行政庭做出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料。若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。”[6]因此，在我国的行政听证程序中明确这一点非常必要，是其准司法性的体现。
4．在行政许可和行政强制制度中建立听证程序：行政机关在实施许可行为时，应允许利害关系人提出自己的观点、陈述自己的理由。以防止行政机关在行政许可中的偏私。此外，在行政强制中，如果对行政机关滥用行政强制的行为不采用事前的预防，不但给事后的救济（行政复议、行政诉讼）增加负担，也会使处于弱势地位的行政相对人造成不可弥补的损失。
总之，行政听证程序决不是一个孤立的程序，必须将其置于整个行政程序制度，整个行政法律体系、整个社会发展过程的各个领域中考虑其意义，这样才能发挥其应有的价值。




Abstract: The administrative hearing system is the core of administrative procedural system. It has a long history in western countries. We transplanted some parts of it into our legal system. And it has played a great importance in the process of propelling China’s legalization. I will analyze its significance from five angles, and give my several suggestions to make the procedure more perfect.
Key words: administrative hearing due process of law rules of law cost WTO

财政部 国家税务总局


关于印发《反避税专项经费管理暂行办法》的通知

财行〔2011〕173 号


各省、自治区、直辖市、计划单列市国家税务局：

　　为进一步规范反避税专项经费的管理，加强反避税专项经费的使用和监督，提高财政资金使用效益，我们制定了《反避税专项经费管理暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。

　　附件：反避税专项经费管理暂行办法

　　财政部 国家税务总局

　　二○一一年五月二十七日

　　

　　反避税专项经费管理暂行办法

　　第一章 总则

　　第一条 为了规范反避税专项经费的管理，提高财政资金的使用效益，根据《中华人民共和国预算法》等有关规定，制定本办法。

　　第二条 本办法所称反避税专项经费（以下简称“专项经费”），是指中央财政安排用于国家税务局系统（以下简称“国税系统”）进行反避税工作的专项经费，包括反避税调查费和反避税双边（多边）磋商费。

　　本条第一款所称反避税调查费，是指国税系统根据相关税收法律法规，针对企业通过税收筹划避税行为，在国（境）内外开展调查所发生的费用。反避税调查措施具体包括：转让定价、预约定价安排、成本分摊协议、受控外国企业管理、资本弱化和一般反避税措施。

　　本条第一款所称反避税双边（多边）磋商费，是指国家税务总局与税收协定（安排）缔约方的税务部门，根据税收协定（安排）有关相互协商程序的规定，开展双边（多边）预约定价和转让定价等相应调整谈判在国（境）内外所发生的相关费用。

　　第三条 专项经费的使用应当坚持统一管理、专款专用、厉行节约、注重实效的原则。各级国税机关不得挤占、挪用专项经费，不得用专项经费弥补日常经费支出。

　　第二章 支出范围和标准

　　第四条 专项经费的支出范围包括：

　　（一）差旅费，是指反避税人员外出调查取证、反避税案件集中研究分析以及参加反避税双边（多边）磋商、与国（境）外税务部门合作开展反避税调查等在国（境）内外所发生的住宿费、交通费、伙食费及杂费。

　　（二）会议费，是指召开反避税案件会议所发生的相关费用。

　　（三）信息资料费，是指为取得国际、国内市场相关行业的价格、费用、利润指标等相关信息资料，向独立第三方购买有关数据及研究分析资料所发生的费用。

　　（四）设备购置费，是指为查办反避税案件购置必需的计算机、摄像器材、传真机、复印机等办案设备所发生的费用。

　　（五）翻译费，是指委托或聘请翻译人员所发生的相关费用。

　　（六）租赁费，是指办案过程中临时租用办公用房、交通工具及其他设备所发生的费用。

　　（七）邮电费，是指在反避税调查和双边（多边）磋商中所发生的邮寄费、电话费（不含移动电话费）、传真费、网络费用等。

　　（八）培训费，是指国税系统对反避税人员进行专题培训所发生的费用。

　　（九）聘请专家费，是指聘请行业协会、院校、专家学者等所发生的劳务费、住宿费、交通费、伙食费等费用。

　　第五条 专项经费的各项支出，国家已有相关支出标准的，应当严格执行有关规定；没有支出标准的，参照当地物价水平，严格控制支出。具体应当执行以下规定：

　　（一）国（境）内发生的差旅费、会议费标准，按照中央国家机关和事业单位差旅费、会议费以及地方财政部门制定的差旅费和会议费的有关规定执行。

　　（二）国（境）外发生的差旅费标准，按照财政部、外交部关于《临时出国人员费用开支标准和管理办法》中的有关规定执行。

　　（三）邮电费支出，原则上在国（境）内外差旅费的杂项中列支，确实因工作需要且数额较大的，凭有效单据列支。

　　（四）培训费标准，按照国家有关规定执行。

　　（五）从严控制设备购置支出，办案所需设备原则上使用已有设备。需新购置设备的，所需经费首先从基本支出经费中安排，确实无法安排而办案又急需的，可从专项经费中列支。设备购置按照政府采购有关规定执行。

　　（六）信息资料费、租赁费、翻译费、聘请专家费支出，应当根据反避税工作需要，在参照当地相关价格水平的基础上，从严控制支出。

　　第三章 预算管理

　　第六条 专项经费由中央财政在国家税务总局部门预算中统一安排，预算编制和批复程序按照财政部部门预算管理的规定执行。

　　第七条 财政部批复国家税务总局部门预算后，国家税务总局应当按照部门预算管理的相关要求，及时向下级预算单位批复专项经费预算。

　　第八条 各级国税机关应当严格执行专项经费预算，不得自行调整。预算执行过程中如确需调整预算的，必须按照规定程序报批。

　　第九条 专项经费年底形成的结余资金，按照财政部结余资金管理的有关规定执行。

　　第四章 经费使用和监督

　　第十条 专项经费由各级国税机关财务部门和反避税管理部门按照职责分工实施管理。

　　财务部门负责编制专项经费预算、决算，实施日常会计核算。

　　反避税管理部门负责提出预算申请和绩效评价并严格按照本办法有关规定使用。

　　第十一条 各级国税机关财务部门应当加强对专项经费的支出管理，按照规定的支出范围和标准以及以下程序和要求支付费用：

　　（一）国（境）内发生的差旅费、会议费、邮电费和培训费，经同级主管反避税部门审核后，凭有效发票（单据）报销。

　　（二）国（境）外发生的差旅费，按照临时出国人员费用开支标准，凭国家税务总局批准的开展反避税调查及双边（多边）磋商的任务批件和有效发票（单据）报销。

　　（三）购置办案所需设备，应当由办案单位提出申请，经省级国税机关的反避税管理部门批准后，按照政府采购的有关规定进行购置。发生的相关费用，按照相关财务审核审批程序和国库集中支付的有关规定办理。

　　（四）租赁办案用房，应当由办案单位提出申请，报同级国税机关的分管负责人审批。发生的相关费用，由同级国税机关的相关负责人签字后凭有效单据报销。

　　（五）信息资料费，应当由所需单位提出申请，报省级国税机关的反避税管理部门审批。发生的相关费用，由同级国税机关的相关负责人签字后凭有效单据报销。

　　（六）翻译费、聘请专家费，应当由所需单位提出申请，报同级国税机关的分管负责人审批。发生的相关费用，凭有效单据报销。

　　第十二条 专案查办过程中购置的固定资产应当按照国有资产管理的有关规定纳入本单位固定资产核算和管理。

　　第十三条 各级国税机关应当按照本办法规定的支出范围和标准，加强对本级和下级国税机关专项经费使用情况的监督检查。

　　国家税务总局应当定期对各级国税机关专项经费的使用和管理情况进行审计，并接受财政部和审计署的监督检查。

　　第十四条 对超范围使用、超标准支出、挤占或挪用专项经费的，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关规定追究法律责任，并由上级国税机关按照有关规定扣减下一年度工作经费。

　　第五章 附则

　　第十五条 各省级国税机关可根据本办法，结合本地实际情况制订具体实施细则，并报国家税务总局备案。

　　第十六条 本办法由财政部、国家税务总局负责解释。

　　第十七条 本办法自发布之日起执行。