北京市文艺演出经营单位管理暂行规定

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审计决定与民事判决冲突的原因及对策思考

张珂璞


在审计机关依法对国家建设项目竣工决算进行审计并作出审计决定后，时常遇到审计决定与民事判决的冲突问题。
案例一：某市外环高速路工程是国家重点建设项目，由市财政负责拨款、市高速路指挥部负责项目建设（简称建设单位）。2000年9月，某路桥公司（简称施工单位）与建设单位签定了高速路A路段工程承包合同。工程完工后，市审计局依据审计法和市政府委托对建设单位实施审计，发现该单位被施工单位高估冒算、多计工程量，从而多付工程款800余万元的问题后，依法作出《审计决定》，要求建设单位迅速追回多付的款项。建设单位依据《审计决定》，多次催要款项而无果，便采取后期资金不付给的办法来达到落实审计决定的目的。但是，施工单位依据合同，直接向市中级人民法院提起诉讼，要求建设单位履行合同，如期给付各项款额及滞纳金的请求。市中级法院审理认为：工程量的调整经建设单位施工现场有关人员签字认可，是建设单位与施工单位的合意行为，应当受到法律的保护；对市审计机关就该路段工程价款作出的审计决定不予采信。一审判决，建设单位败诉。建设单位不仅没有要回高估冒算的款额，反而付出了几十万元的滞纳金及诉讼费。建设单位不服，上诉无果。该案中，施工单位对审计机关作出的审计决定不服，没有通过行政复议和行政诉讼来维护自己的权益，而是以合同纠纷为由直接向人民法院提起诉讼，从而导致了民事判决间接否定了审计决定，形成民事判决与审计决定的冲突。
案例二：某国有甲公司（建设单位）建设年产10万吨尿素工程是省重点建设项目。1999年1月甲公司与乙公司（施工单位）签定主厂房建筑工程承包合同。2000年7月完工，建设单位认为施工单位提交的结算书存在高估冒算等问题，未按结算书支付全部工程款。2000年10月，施工单位以建设单位逾期审核其工程结算、故意拖欠工程款为由，向市中级人民法院起诉，请求判决建设单位支付拖欠工程款等事项。市中级法院在诉讼中委托一家造价咨询公司进行工程结算审核后，判决建设单位败诉。建设单位不服，上诉至省高级人民法院，省高级人民法院二审判决建设单位败诉。建设单位对二审判决不服，向省高级人民法院提出再审申请。与此同时，建设单位将判决结果报告省政府，认为施工单位承包的项目存在高估冒算、高套定额，将导致近700万元国有资产流失。经省政府批准，省审计厅对该建设项目工程决算进行了审计，结果是：施工单位多计材料价差165万元；高套、错套定额多计工程费用28万元；多计工程量132万元。据此，省审计厅作出审计决定，施工单位送审工程决算总额2667万元，审计认定结果为2342万元，核减工程价款325万元。该案中，审计机关依法对已进入民事诉讼程序的国家建设项目合同纠纷案件进行审计，并作出审计决定，从而导致审计决定间接否定民事判决，形成了审计决定与民事判决的冲突。
对国家建设项目进行审计是《审计法》赋予审计机关的职责。审计机关依法查处建设项目中高估冒算、高套定额、乱取费用，以及不按设计、合同约定要求施工、偷工减料、弄虚作假等行为，可以有效揭露建设项目中的的腐败行为，保障国家资金的安全和国家利益不受损失。然而，在市场经济条件下，合同是市场主体实现权利义务的基本形式，国家建设项目的实施也是建立在建设单位与施工单位签订合同的基础上，受到合同法的保护。当审计机关对建设项目竣工决算进行了审计并作出审计决定后，建设单位和施工单位在履行该项目合同价款发生争议时，诉至人民法院进行民事审判程序，就会形成人民法院民事判决与审计机关审计决定的冲突。由此看来，审计法与合同法在调整国家建设项目所涉及的行政关系和民事关系上的交叉规定是产生冲突的根本原因。
一、冲突原因分析
民事审判是人民法院依照民事诉讼法的有关规定，对民事纠纷案件进行审理和判决的活动。是国家通过审判监督权的行使，依法维护公民、法人和其他社会组织合法权益的重要手段，是司法权的组成部分，属于民事法律范畴。
审计决定是审计机关依照审计法对国家财政财务收支真实、合法、效益情况进行审计监督。它是国家通过审计监督权的行使，维护国有资产的安全、完整，是行政权的组成部分，属于行政法律范畴。
民事判决与审计决定，二者属于不同的法律范畴，民事判决属于民事法律关系调整范围，审计决定属于行政法的调整范围，二者都是通过国家权力维护法律关系主体的合法权益。案例中出现的民事判决与审计决定的冲突，需要从民事法律和行政法律两类法律关系的角度分析原因。
（一）法律对不同法律关系主体的认可使民事判决与审计决定在国家建设项目领域的冲突成为可能。
合同法是民事法律关系的基本法律，它主要规定民事主体的合同关系。《中华人民共和国合同法》第8条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同受法律保护。”同时，合同法也认可了行政机关的行政行为介入民事法律关系领域，如《中华人民共和国合同法》第127条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，审计机关作为监督国有资产的行政部门，有权依法对国家建设项目真实、合法情况进行监督，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，具有处理权。
审计机关是国家的行政机关，审计机关依法对国家财政、财务收支和国有资产的审计监督是行政法律关系范畴。审计法主要规定了行政法律关系，如《中华人民共和国审计法》第二条：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，依照本法规定接受审计监督。”同时，审计法也认可了行政行为介入民事法律领域。审计法第23条规定：“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。”《中华人民共和国审计法实施条例》第21条进一步规定：“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”
由此可见，人民法院对国家建设项目合同纠纷案件的民事审判权与审计机关对国家建设项目的审计监督权，就使民事判决与审计决定在国家建设项目领域职权的划分上产生冲突成为可能。
（二）民事审判程序与审计监督程序的不同规定也使民事判决与审计决定在国家建设项目领域的冲突成为可能。
按照审计法的规定，审计监督的主要程序是：审计机关依法确定被审计对象；审计机关实施审计三日前向被审计单位送达审计通知书；审计机关实施审计后对审计事项出具审计意见，并对违反国家规定的财政、财务收支行为依法作出审计决定；被审计单位对审计决定不服的，应当先提起行政复议；对行政复议不服的，可依法提起行政诉讼，由人民法院作出最后的裁决。按上述审计程序规定，被审计单位如果对审计决定不服，首先应当通过行政复议途径解决，对行政复议不服的，才可依法提起行政诉讼，通过人民法院作出最后的裁决。
而按照民事审判程序，凡属于人民法院管辖的民事纠纷案件，不论其是否已进入行政复议程序，只要当事人提起诉讼，法院就会受理，启动诉讼程序。因此，在国家建设项目审计决定作出后，当事人如果对审计决定不服，可有两种选择：一是选择行政复议，通过行政复议和行政诉讼维护自己的合法权益；二是直接诉诸人民法院进入民事审判程序。如果当事人作出后者选择时，则民事判决与审计决定的冲突的可能性就成为了必然性。
（三）法律在调整行政关系和民事关系上的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的根本原因。
法律是以不同的社会关系作为调整对象，因为调整的社会关系不同，所以形成不同的法律部门。行政法调整的是以行政指令和服从为特征的行政隶属关系，属于公法调整范围；而合同法调整的是以协商原则为特征的平等社会关系，属于私法调整范围。合同纠纷属于私法案件应由民事诉讼程序解决，行政纠纷属于公法案件，原则上属行政救济，由行政复议或行政诉讼解决。
我国是社会主义市场经济国家，某些社会关系不能简单区别为公法或私法调整。国家建设项目不仅涉及具有平等主体之间的合同关系—即私法关系，同时国家财政资金在市场领域的投资和运作，也涉及到审计机关的监督—即公法关系。此类案件纠纷，应由哪个机关管辖，适用何种救济程序，在现实中会有不同的解决方案，这将导致民事判决与审计决定在实际操作中的冲突。由此可见，法律在调整行政关系和民事关系上的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的根本原因。
二、对策思考
解决民事判决与审计决定冲突的法律对策的思考：
（一）确定管辖权及案件管辖优先原则，实行行政和司法共同救济。在我国现有的法律框架下，要从源头上解决民事判决与审计决定的冲突。首先，确定管辖权原则。对国家建设项目这类审计法和合同法共同调整的社会关系，人民法院有权对国家建设项目合同进行立案受理；审计机关有权对国家建设项目进行审计监督。其次，确定案件管辖优先原则。在国家建设项目的民事审判和审计监督中，以谁先受案来确定优先管辖。当审计机关已开始对国家建设项目竣工决算进行审计监督，即审计监督优先，当事人就该项目合同纠纷再提起民事诉讼时，民事审判可暂不介入。人民法院可按照民事诉讼法有关规定，告知当事人向审计机关申请行政复议。反之，国家建设项目已经进入民事审判程序，即民事审判权优先。对人民法院已经受理的国家建设项目合同纠纷民事案件，审计机关不再介入该项目的价款审计。其三，确定行政和司法救济原则。当事人对审计机关依法作出的有关工程价款的审计决定不服的，可提起行政复议；对行政复议决定不服的，再提起行政诉讼，由人民法院作出最后的裁决。
上述观点，首先明确了合同法与审计法所确立的民事审判权和审计监督权都是解决国家建设项目合同管辖冲突的法律依据，否则便陷入了民事审判与审计监督相互之间的无序制约，导致行政决定与司法判决的冲突。其次确立的管辖优先原则，使在现有法律框架下解决这类冲突有了可能。其三审计决定作出后，当事人可以通过行政诉讼保障自己的合法权益，无论民事审判管辖在先，还是审计监督管辖在先，最终没有脱离司法的监督。
（二）确定审计决定的证据优先原则。
审计决定的证据优先原则即审计机关作出的审计决定在民事审判中可以作为当然的有效证据，除非有相反证据推翻该审计结论，否则审计决定应该作为判决的依据。这是因为国家建设项目涉及的领域专业性强，审计机关作为国家专门的经济监督部门，对这类专业性很强的领域作出的决定是具有权威性的。尤其是目前社会风气尚未根本好转，交易双方恶意串通还时有发生的情况下，审计机关依法独立行使审计监督权，对国家建设项目中高估冒算、偷工减料、弄虚作假，损害国家利益行为作出的审计决定，可以作为具有法律效力的证据在民事审判中予以采用。除非有相反的证据足以推翻审计机关的审计决定。这样审计决定在民事诉讼中就具有法律效力的地位，实际上是通过民事审判程序对行政机关的行政行为的裁决，不会改变审计决定作为行政决定的法律效力。
（三）明确将“以审计结论作为结算依据” 作为工程承包合同的必要条款。
在国家建设项目工程承包合同中明确约定“以审计结论作为结算依据”，这将从程序上避免目前建设项目中时常出现的民事判决与审计决定的冲突。在现行的工程承包合同的条款中，没有把“以审计结论作为结算依据”作为必要条款，审计机关依法对国家建设项目进行审计监督，对损害国家利益的违法行为作出的审计决定，就会失去对在建设项目中高估冒算、偷工减料、弄虚作假等行为的防范功能，也就难以保障国家资金的安全和国家利益不受损失。而在现行的国家建设项目合同条款中将“以审计结论作为结算依据”作为法定条款予以明确约定，即便在现有法律框架下，也会避免目前建设项目中时常出现的民事判决与审计决定的冲突，这也是现实中一条便捷的解决途径。
民事判决与审计决定的冲突，在司法行为与行政行为中具有一定的代表性。这既是一个现实问题，更是一个法理问题。对此需要进行广泛、深入的研究，找出一条适应中国特色的社会主义法律解决途径。

作者单位：徐州市审计局
2004年11月16日


河北省邯郸市人民政府


邯郸市城市建设档案管理办法

（1990年10月5日邯郸市人民政府令第10号发布　自发布之日起施行）


第一章　总则

　　第一条　为加强城市建设档案管理工作，充分发挥其在城市规划、建设和管理中的作用，根据《中华人民共和国档案法》、和《河北省城市建设档案管理规定》，结合我市实际情况，制定本办法。


　　第二条　城市建设档案（以下简称城建档案），是指在城市规划、建设及其管理工作中形成的应当归档保存的图纸、图表、文字材料、计算材料、照片、影片、录音、录像等不同形式和载体的材料。


　　第三条　城建档案工作是城市规划、建设、管理工作的重要组成部分，并为城市各方面工作服务。各有关部门和单位要从城市建设的整体出发，加强领导，把城市建设有关资料的形成、积累、整理、归档列入有关规章制度和有关人员的职责范围。
第二章　城建档案工作的管理




　　第四条　城建档案工作按照国家集中统一管理的基本原则和重要城建档案多套分存的要求，实行统一领导、统一制度、分级管理。
　　全市的城建档案工作由市规划建设委员会管理，业务上受市档案局的指导和监督。具体工作由市城市建设档案馆（以下简称城建档案馆）负责。


　　第五条　市城建档案馆是市政府所属的科学技术事业单位，是保管城市重要城建档案的基地，并兼有政府职能部门的性质。市城建档案馆的主要任务是：
　　（一）接收和保管本市具有永久和长期保存价值的城建档案及有关资料。
　　（二）对接收进馆的城建档案进行科学管理并积极开展利用工作。
　　（三）根据城市规划、建设、管理工作的需要，利用馆藏档案整理、汇编有关资料，主动为城市建设和领导决策服务。
　　（四）对有关单位的城建档案工作进行检查和业务指导，并参加城建重点工程的竣工验收。
　　（五）为城市建设提供城建档案信息，开展咨询、交流、服务工作。
　　（六）各县（市）、区的城建档案工作，由当地建设主管部门管理，业务上受同级档案部门的指导和监督。
　　各县（市）、区和有关单位都应配备与城建档案工作相适应的管理人员，保证城建档案的完整、准确、系统、安全和有效利用。
第三章　城建档案的范围




　　第七条　凡在本市行政区划范围内形成的下列材料，均属城建档案的归档范围：
　　（一）城市规划、建设基础资料，包括历史沿革、科学技术、经济、人口、文教、卫生、各种资源、地名、地震、水文、气象等方面的档案材料。
　　（二）城市勘察测绘资料，包括测绘的各种控制成果、历年测绘的各种比例尺地形地貌，以及表述勘测综合成果的图纸、图表和文字说明；所辖区范围内有关矿藏储量、水文地质、工程地质的勘察成果图纸和文字材料。
　　（三）城市规划资料，包括经批准的各种规划文件、图纸及与之相关的基础资料；实施管理过程中修改、补充、变更后的文件、图纸及相关的基础资料；规划管理部门核发的“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”的存根及图纸；旧城改造项目的原状文件、图纸、照片等资料。
　　（四）城市建设管理资料，包括城市建设的方针、政策、法规、及各方面的管理档案、资料；土地管理部门办理的征地、核拨土地的审批手续、图纸及证照，建筑用地现状图和房、地产管理的证书存根、图纸及文字材料。
　　（五）市政工程资料，包括城市道路、桥梁、涵洞、雨污水排放管道，污水处理厂，生物塘及各种泵站等工程设施的现状图、设计施工图、竣工图和文字材料。
　　（六）公用设施资料，包括给水、消防、防汛、供气、供热、供电、电信、煤气、路灯、环卫等工程的现状图、设计施工图、竣工图和文字材料。
　　（七）交通运输设施资料，包括铁路、公路、公共交通等方面的工程总平面布置图及所属主要建筑物、构筑物工程的设计依据、施工、竣工图纸和文字材料。
　　（八）工业建筑资料，包括所辖区域范围内新建、扩建、改建项目的工厂总平面布置图、主要生产厂房、地上地下重要工程设施、重要仓库工程的文字、图表等档案材料。
　　（九）民用及公共建筑资料，包括新建、扩建、改建的党政机关、团体、企事业单位的办公楼、综合营业楼、学校、图书馆、博物馆、档案馆、展览馆、体育馆（场）、宾馆、医院、影剧院、广播电视台、商场、住宅以及有特殊意义和一定建筑水平、艺术价值较高的建筑工程等档案材料。
　　（十）风景名胜、园林绿化资料，包括风景名胜区的规划、范围界限和沿革、园林绿地总面积、公园、动物园、苗圃、名木古树、古迹、古建筑、纪念性建筑、城市雕塑、名人故居以及革命遗址等方面的现状图、竣工图、照片、记载、修缮记录和文字材料。
　　（十一）环境保护资料，包括城市污染普查、环境质量评价、大气水质污染监测、环境科研、三废治理、污染源治理等方面的图纸、数据、文字说明、总结报告、成果汇编等档案资料。
　　（十二）城市建设科研资料，包括各项专题科研项目的研究成果报告、论文、新技术、新工艺等科研成果的图纸和文字材料。
　　（十三）城市防洪资料，包括市辖区域内的河道沟渠防洪堤坝、与城市有关的水库、湖泊、堤、闸工程图纸、文字材料、主要河渠历年行洪、洪水水位记录、历年排洪渠道清障记录、水灾报告等文字资料。
　　（十四）人防设施和搞震资料，包括人防总体规划、重要的地下干道、出入口位置、指挥系统、地下工程设施等现状图、竣工图和文字材料；与城市规划、建设、管理有关的军事建筑工程的总平面图、地下管网和其他隐蔽工程竣工图、文字材料；城市抗震的历史记载、观测数据及分析等方面的图纸资料、文字材料。
　　（十五）以上各方面的地下隐蔽管道、线路及其它地下设施的设计文件、施工图及竣工图。
第四章　城建档案的编制与报送




　　第八条　建设工程竣工档案是城建档案的主要内容，建设单位和施工单位在签订建设承包合同时，要明确规定编制竣工档案的责任、套数、经费和交接时间。
　　竣工档案的编制按照市建委[1986]78号《关于做好编报竣工档案的暂行规定》办理。


　　第九条　建设工程竣工档案，建设单位要在工程竣工验收后六个月内报送城建档案馆。建设工程以外的其他城建档案，由形成单位在第二年六月底前无偿向市城建档案馆报送一套。对过去没有报送的城建档案要进行补报，由城建档案馆保存并对形成档案的单位无偿提供利用。


　　第十条　凡在本市城市规划区内进行工程建设的单位，均应在办理建设工程规划许可证时，向城建档案馆预交竣工档案保证金。否则，规划管理部门不予办理建筑工程规划许可证。具体办法按照市建委、计委、建行、档案处市建[1985]32号《关于对城市建设工程实行交付竣工档案资料保证金的通知》执行。
　　工程竣工并按规定期限报送竣工档案后，保证金如数退还。逾期不报送竣工档案的，保证金移作补测、补绘档案资料费用，不再予以退还。


　　第十一条　建设工程竣工验收时，必须把竣工档案作为验收的主要条件之一。没有竣工档案，不得组织验收。竣工档案不合格的要限期补作，否则不能交付使用。
　　重点工程竣工验收时应有城建档案馆参加。


　　第十二条　工程改建、扩建或维修后有变更的，应及时修改、补充有关档案并按规定主动向市城建档案馆报送。


　　第十三条　停建、缓建工程的档案，建设单位应妥善保管。单位撤销时，应将其工程档案上交主管部门。


　　第十四条　不按规定编制、报送竣工档案或因竣工档案编制不准确，而造成损失的，由责任单位承担；情节严重的，对主要负责人和直接责任者给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章　城建档案的保管与利用




　　第十五条　城建档案的保管期限，分为以下三种：
　　（一）永久保存的档案，即全市性的或重要的永久性工程，以及具有利用研究价值或历史价值的城建档案；
　　（二）长期保存的档案，即在较长的时期内（一般为二十年至六十年），作为工程管理、维护、改建、扩建查考依据的城建档案；
　　（三）定期保存的档案，即在一定时间内（二十年以下），供查考应用的城建档案。


　　第十六条　根据国家有关规定划分城建档案的保密等级。凡涉及国家机密的城建档案设专柜妥善保管。


　　第十七条　城建档案管理部门应对接收归档的城建档案及时进行登记、整理、鉴定、编目和统计工作，积极利用。


　　第十八条　对城建档案的保管情况，应定期进行检查，发现破损或变质的档案，应及时采取措施，进行复制或修补。


　　第十九条　借阅城建档案必须履行借阅手续，城建档案管理部门可收取档案利用费和档案复制费。收费标准按国家档案局、国家物价局《关于利用档案收费有关规定的通知》执行。


　　第二十条　查阅城建档案不得勾划、圈点、涂改、裁剪或转借，如有损坏，应予赔偿，故意损毁、篡改、伪造城建档案的，要追究当事人的法律责任。


　　第二十一条　保管城建档案必须有专用库房和相应的设备。库房内应保持适当的温湿度，并有防盗、防火、防晒、防潮、防虫、防尘等措施。


　　第二十二条　不得擅自销毁档案。对无保存价值需要销毁的档案，必须编造清册，报经主管机关批准后方得执行。销毁档案时应有二人以上监销。

第六章　附则


　　第二十三条　本办法由市规划建设委员会负责解释。


　　第二十四条　本办法自颁布之日起实施。