国家医药管理局《中西药品、医疗器械科学技术保密细则》

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试论善意取得之客体

刘成江


　　善意取得制度，是民法物权中的一项重要制度，指动产占有人以动产所有权的转移或其他物权的设定为目的，移转占有于善意第三人时，即使动产占有人无处分动产的权利，善意受让人仍可取得动产所有权或其他物权的制度。依照通说，善意取得制度起源于日耳曼法“以手护手”原则，即后手为前手权利的唯一保障。正如日耳曼法谚曰：“汝授予汝之信赖，汝仅得对受信赖者为要求也。”善意取得制度对于稳定社会经济秩序、保护交易安全、维护善意第三人利益和社会公共利益起到了重要的作用。但是我国现行民事立法尚未在整体上实现善意取得制度的立法化。对善意取得的性质、构成要件、效力等方面尚存在很多争论。特别是对善意取得的客体更是仁者见仁，智者见智。本文根据我国的国情，参酌其他国家和地区的现行立法以及学者的观点，对善意取得的客体提出一些看法，希望对构建一个有中国特色的善意取得制度有所裨益。
　　善意取得的客体是财产，但并非所有的财产都可以适用善意取得。财产的适用范围，不同的国家情况有所不同。从各国实践看，主要有两种划分标准：一是德国、日本等国家，一般根据传统的动产与不动产的划分标准来确定善意取得的适用，即善意取得只适用于动产，而不适用于不动产。二是前苏联等国家，以财产的所有制形式为标准来确定。善意取得只适用于公民所有的财产，国家、集体农庄以及其他合作社组织和社会团体的财产，不适用善意取得。在社会主义市场经济体制下，国家作为民事主体虽有其特殊性，但市场经济是竞争型经济，主体地位平等是其基本要求，民事主体参加民事活动平等地受法律保护，任何一方都不能享有凌驾于其他主体之上的特权。因此以不同所有制形式来划分善意取得的适用范围是不可取的。这一点在国外没有任何异议，如在德国，“因公法产生的物权优先的说法是不成立的，甚至被认为是违宪的。”我国司法实务和民法理论中也均未采用此种划分法，而是依世界大多数国家的通常做法，以动产、不动产的标准来划分的。那么，是否所有的动产都可适用善意取得制度？不动产呢？
　　动产的公示以占有为原则，登记为例外。采占有为公示方法的动产，始有善意取得制度的适用。法国民法第2279条第1款明文规定“对于动产，占有有相当于权利根源的效力。”日本民法第192条规定“平稳且公然开始占有动产的人为善意且无过失时，即时取得在其动产上行使的权利。”其他国家和地区的民法也有类似规定，以限制善意取得制度适用的财产范围。货币和无记名有价证券作为一种特殊的动产，因其流通频繁且信用度高，也适用善意取得制度。对于动产中的一些特殊情况，则应区别对待。
　　一、须经登记才能转让所有权的动产
　　对于采登记对抗主义的动产，如汽车、轮船、飞机等，因其价值较大，对社会经济生活具有相当重要性，有的还涉及公共安全问题，法律对此类动产规定了较严格的流通登记制度，而不以占有为公示方法，无适用善意取得制度的余地，善意第三人误信动产占有人为有处分权人缺乏合法依据。
　　二、禁止和限制流通的动产
　　动产中国家禁止流通物，如毒品、军用武器、淫秽书画和音像制品及其他非法出版物等，因其流通违反法律，也显然有悖于善意取得之社会目的，故不得适用善意取得。限制流通物，如国家保护的珍稀动物及重点文物等，国家只允许在特定主体之间进行流通，而不能在社会上广泛流通，因此国家对其流通作了较为严格的规定，一般也不会发生受让人不知情的问题，原则上不应适用善意取得。被国家司法机关、行政机关依法采取查封、扣押、冻结等强制措施的财产，实则是对其流通进行了禁止或限制，通常不得随意处分，否则会影响司法、行政机关的正常活动及其威信，同样，不适用善意取得。
　　三、赃物和遗失物
　　赃物、遗失物等非因权利人意思而脱离其占有的动产能否适用善意取得制度，值得研究。通常各国在立法上都对赃物与遗失物作了区分。
　　所谓赃物，指“以窃盗、抢夺或强盗等行为夺取之物”，不包括欺诈、胁迫等手段取得的物和侵占所得之物。赃物能否适用善意取得，我国理论界有两种不同的观点。一种观点认为赃物不适用善意取得制度，我国司法实践即采这一观点，只要是赃物，不论转让几手，所有人均可要求善意第三人返还。另一种观点认为赃物作为物，与其他商品没有什么区别，且赃物多为动产，应适用善意取得制度。本文主张赃物应该适用善意取得制度。在英美法系国家，传统的普通法规则认为“没有人可以转让不属于他所有的商品”，依此规则最终确立了善意购买人原则：不知标的物的权利瑕疵并且为之付出了对价的善意购买人对于所购财产享有对抗一切先在物主的所有权。《美国统一商法典》第2403条后段的规定即体现了这一原则：“……具有可撤销的所有权的人有权向按价购货的善意第三人转让所有权。当货物是以买卖交易的形式交付时，购货人有权取得其所有权”。依该条规定，只要购买人出于善意，则不论卖方货物从何而来，即便是偷来的，善意买受人也可以即时取得所有权。随着社会的进步和市场经济的发展，社会资源越来越丰富，物质流动更为频繁。而善意取得制度的根本目的就在于保护善意第三人的利益，维护动态的交易安全，促进商品流通的迅速进行，以创造更大的社会生产力和更多的财富，促进市场的进一步繁荣。并且在市场经济条件下，商品是高速度流转的，在不同的交易主体之间互相流通，善意受让人所受让的物很可能是经过多次转手从无权处分人那里获取。不适用善意取得，会使大量人力、物力陷于无休止的纠纷之中，使社会关系处于不稳定状态；适用善意取得，既可避免无休止的追夺而造成的纠纷，又稳定了现有的经济秩序，从而有利于社会的安定。况且善意第三人许多情况下是由拍卖、公共市场、贩卖同种之物商人处买得，判断财产是否属于赃物，确实不易，因为这类财产无论从其性质或外形，受让人根本无法辨明其来源。要求买受人区分赃物是不公平的，不现实的，这也与善意取得制度的根本目的相悖。司法实践中，追赃后对善意占有人的利益损害无任何补救，也是不符合善意取得制度的宗旨的。因此我国在未来立法中应承认赃物可以适用善意取得。
　　遗失物，指非基于占有人之意思而丧失占有，现又无人占有，且非无主的动产。对于遗失物，我国《民法通则》第79条规定“拾得遗失物、漂流物或者失散的饲养动物，应当归还失主，因此支出的费用由失主偿还。”单凭该条规定，遗失物应归还失主，可以排除善意取得制度的适用。但现实生活中，应归还失主而不归还，仍有无权处分行为发生的可能。笔者认为，对于前述几种类型的物，发生无权处分行为，对善意第三人来说，都可以比照赃物适用善意取得制度。
　　四、动产担保物权和债权
　　动产物权除动产所有权外，尚有动产质权、动产抵押权和留置权，这三种动产物权属担保物权，能否适用善意取得？对于动产抵押，依我国《担保法》第42条、第43条的规定，或采登记成立主义，或采登记对抗主义，故无善意取得制度的适用。以动产质权的设定为目的，而善意受让该动产的占有，纵出质人无处分其质物的权利，质权人仍取得质权，且此时动产的所有权因动产质权的善意取得而受限制，原权利人要等到担保的债权清偿后，始能请求返还。就留置权而言，留置权的产生不仅仅在于维护债权人与债务人之间的公平，它也是交易安全所必需的。只要在留置权人眼中能确信所留置的动产确为债务人所客观占有，至于是否为债务人所有，则无必要，也不可能审查，此时断不可否认债务人动产占有的公信力的存在。日本民法第145条、瑞士民法第895条3款均规定此情况下成立留置权。如果动产所有权尚可发生善意取得的话，对留置权，更没有理由否定其对善意取得的适用。
　　债权能否适用善意取得，向有争议，争议的核心是债权能否适用占有公信力原则。一般认为，债权因其相对性原则所限，无以也无须表彰于外，一般不得对抗第三人，故无占有制度的适用，也不得适用善意取得。但随着社会经济的发展，债权的流转日益频繁、活跃，出现了证券化的债权，如公司债券、大额可转让存单及各种票据，这些证券化的债权在民法上一般视为动产，其中无记名或无须办理登记手续的，可适用占有的公信力原则，从而可适用善意取得制度。
　　五、某些具有特殊性质的动产
　　某些因无权转让发生争议的财产，具有特殊人身性质、重大感情色彩或特殊纪念意义，如奖章、手稿、结婚戒指、祖传纪念物、亲人的相片以及特定环境下形成的具有重大意义的财物，这些财产在适用善意取得时应谨慎对待。忽视这类财产所联系的特定的人和特定的感情，仅就财产的使用价值或物理属性，判断其归属，并不能合乎情理地解决问题，达不到定分止争的目的。因为有些财产，在他人看来似乎价值不大，但在特定人看来却是不可或缺的，具有其它财产不可替代的性质，除非返还，否则无法弥补其损失。对这类财产，不可一味地适用善意取得制度，应视具体情况由特定身份或特定感情联系的一方所有，另一方则可通过获得赔偿或替换有关财产，达到物质上的满足。
　　六、不动产的部分
　　不动产之出产物，尚未分离者，为该不动产之部分，如菜园的蔬菜、果树上的果实等。不动产的出产物尚未分离，不可能单独成为物权的客体，但可以成为买卖或赠与的标的。如甲有果园，租乙管理，乙擅将树上果实售于丙。那么乙将分离的果实交付于丙时，丙因善意受让而取得其所有权；在丙经乙同意，自将果实从原物分离，而取得占有时，亦有善意取得的适用。
　　七、不动产
　　善意取得制度是否亦适用于不动产领域，各国立法规定不一，并且在理论研究方面，学者亦存不同见解。但是许多国家法律已规定了不动产善意取得制度。瑞士将善意取得制度适用于所有已登记的不动产，《瑞士民法典》第973条第1款规定：“出于善意而信赖不动产登记簿的登记，因而取得所有权或其他权利的人，均受保护。”《德国民法典》第892条规定了可以基于相信土地登记公信力而取得土地上的权利，事实上突破了善意取得仅限于动产的限制，将善意取得的适用范围扩大至不动产。台湾《土地法》第43条亦规定：“依本法所为之登记，有绝对效力。”并且，台湾地区经多年全面的检讨，于1999年3月完成《民法物权编部分修文草案》，在物权变动方面，为确保善意第三人的权益，以维护交易安全，明定不动产善意取得，其第759条第二项规定：“因信赖不动产登记之善意第三人，已依法律行为为物权变动之登记者，其变动之效力，不因原登记有无效或撤销之原因而受影响。”
　　我国对不动产登记实行实质审查主义，赋予不动产登记以公信力。依公示公信原则，只要无异议登记，即使登记所记载的权利与真实的权利状态不符，因相信登记正确而与登记名义人进行交易的善意第三人，其所得利益仍受法律保护。我国虽然在《民法通则》中没有确定不动产善意取得制度，但《最高法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第89条明确规定了共同共有财产的善意取得。此条解释中的“共有财产”显然既包括动产也包括不动产，而且就此司法解释演变生成的历程而言，其“实质是指共同共有的不动产，而且主要是指共同共有的房屋。”由此可见，我国实际上已经承认了不动产的善意取得。
　　我国有学者反对目前在我国建立不动产善意取得制度，理由在于“我国因国情所限，尚未建立起健全的不动产登记体系。”我国目前“尚未建立起健全的不动产登记体系”，确属真实，但这并不影响我国建立不动产善意取得制度。不动产公示登记的方法，为各国通例。不动产善意取得系借助登记的公信力原则来达到维护交易安全的目的。善意第三人因信赖登记而与登记名义人进行交易，纵使存在登记与本权分离的现象，善意第三人亦因其信赖登记的公信力而获其利益。如不动产未予登记，即因缺乏登记的公信力，而第三人仍与无权处分人进行交易，则可推定第三人存在过失，不能适用善意取得。我国尚未建立起健全的不动产登记体系，主要指存在大量应登记而未登记的不动产的现象。但因未登记的不动产不能依公示公信原则而适用不动产善意取得，那么我国尚未健全的不动产登记体系对不动产善意取得制度并无实质影响。况且，我国《城市房地产管理法》第37条第6项规定，未依法登记领取权属证书的房地产，不得转让。此规定排除了未登记的房地产适用不动产善意取得的可能。因此，我国尚未健全的不动产登记体系并不影响不动产善意取得制度存在的根基。 当然，不动产适用善意取得，我们可区分登记机关对产权登记有误的不动产、违章建筑不动产、部分共有人擅自处分已登记的不动产等情况来具体分析。


北安市人民法院 刘成江
江西省宜春市人民政府


宜府发〔2003〕37号


宜春市人民政府关于印发宜春市城市居民最低生活保障制度实施细则的通知

各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
《宜春市城市居民最低生活保障制度实施细则》已经市政府第十五次常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。


二OO三年八月十八日
宜春市城市居民最低生活保障制度实施细则

第一章 总则
第一条 根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《江西省城市居民最低生活保障办法》的规定，为保障我市城市低收入居民的基本生活，规范城市居民最低生活保障工作的管理，提高最低生活保障工作质量，结合我市实际，制定本实施细则。
第二条 本实施细则所称城市居民最低生活保障制度（以下简称低保），是指对持有非农业户口的家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的城市居民实施救助的制度。城市低保实行按家庭月人均实际收入与居住地低保标准之间的差额予以发放的办法，同时辅之以临时救济、政策扶持、社会互助等配套措施予以保障。
第三条 实施城市低保，应坚持以下原则：
（1）保障基本生活的原则；
（2）属地管理的原则；
（3）公开、公平、公正的原则。
第二章 各级城市低保工作机构主要职责
第四条 市民政部门城市低保工作机构主要职责：
（1）制定全市城市低保工作规范性文件和政策；
（2）编制城市低保工作计划并负责组织实施；
（3）根据当地经济状况和城镇居民基本生活必需品的消费水平，向政府提出调整中心城区城市居民低保标准的建议，并负责承担县（市）保障标准和保障对象的备案工作；
（4）指导、监督、检查县（市、区）的城市低保工作；
（5）编制全市城市低保年度资金预算计划，对全市低保资金提出分配方案，并对资金使用情况进行监督；
（6）设立低保咨询举报电话，受理有关城市低保的咨询和投诉工作，负责全市低保工作的行政复议工作；
（7）会同有关部门对在城市低保工作中出现的违法违纪问题进行查处；
（8）协调市直相关部门出台城市低保配套优惠政策，组织、协调和指导社会救助机构对中心城区低保特困户实施扶助、救济；
（9）负责城市低保统计工作和低保计算机网络信息管理工作；
（10）制定城市低保工作人员的培训计划并组织开展业务培训工作。
第五条 县级民政部门城市低保工作机构主要职责：
（1）按照上级有关要求，编制低保工作计划，并组织实施低保工作；
（2）根据当地物价水平和居民每月人均最低生活消费水平，拟定当地城市居民低保标准，并负责当地低保适时标准的调整和上报备案工作；
（3） 编制年度低保资金需求计划，并向政府提出低保资金的分配意见，实行资金监管；
（4）审批低保对象，核发证件；
（5）指导、督促、检查社区居委会和街道办事处（乡镇）的低保工作；
（6）及时向上级反映低保工作情况和存在的问题。受理公众有关低保工作的咨询与投诉，并对群众举报、投诉事项进行查处；
（7）负责低保有关数据的统计上报工作，加强档案管理；
（8）负责社区居委会、街道办事处（乡镇）城市低保工作人员的业务培训工作。
第六条 街道（乡镇）低保工作机构主要职责：
（1）负责申请低保家庭的情况调查、核实工作，并上报低保工作有关资料；
（2）发放低保款、物及有关证件；
（3）定期核查低保对象的家庭收入，并实行动态管理；
（4）组织有一定专长或具有一定劳动能力的低保对象参加社会公益性服务和社会公益性劳动；
（5）为居民提供低保政策咨询服务；
（6）对骗取、冒领城市低保款、物的违法违纪行为进行调查，并协助有关部门进行处理；
（7）与劳动部门联系，为具有一定劳动能力的低保对象提供劳动就业机会或参加业务技能培训；
（8）负责管理低保对象档案，及时上报有关低保工作情况和统计数据。
第七条 社区居委会低保工作机构主要职责：
（1）接受居民低保申请，收集申请人出具的有关证明材料，并认真填写《申请城市居民最低生活保障待遇登记表》；
（2）负责对申请对象进行调查、核实，形成调查评审意见；
（3）负责将初步评审确定的城市低保对象的基本情况张榜公布，公开征求群众意见；
（4）根据张榜公布结果，协助符合条件的对象认真填写《城市居民最低生活保障待遇申请审批表》，由居委会签署意见后，向街道办事处（乡镇政府）申报申请材料；
（5）按时发放低保金或有关凭证；
（6）定期核查低保对象家庭收入；
（7）为居民提供低保咨询服务和就业服务；
（8）负责管理区域内的低保对象档案。
第三章 保障范围和对象
第八条 凡持有城镇非农业户口且共同生活的家庭成员月人均收入和实际生活水平低于当地最低生活保障标准的困难居民，均列入低保范围。同一家庭中若存在非农业户口和农业户口的，其非农业户口者且家庭月人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，可申请享受城市低保待遇。
第九条 保障对象家庭成员的确定，按《中华人民共和国婚姻法》有关条款执行，具体包括：
（1）配偶；
（2）未成年子女、父母双亡的孙子女、外孙子女；
（3）无生活来源的父母、子女亡故的祖父母、外祖父母；
（4）丧失劳动能力或未完全丧失劳动能力，但其收入不足以维持最低生活和尚在校就读确无独立生活能力的成年子女；
（5）父母双亡或父母无力抚养的未成年弟妹和年龄虽已超过16岁，但由于患重大疾病而被医疗卫生部门诊断为丧失劳动能力的兄、弟、姐、妹。
第十条 有下列情形之一者，原则上不能享受低保待遇：
（1）家庭月人均收入虽然低于低保标准，但实际生活水平明显高于低保标准的；
（2）3年内私建住房、购买商品房或高标准装修现有住房的以及家中拥有非维持家庭基本生活需要的汽车、摩托车、计算机、手机、空调等高档消费品及家庭饲养观赏宠物的；
（3）家庭有高档收藏品或投资有价证券以及有其他投资行为的；
（4）安排子女择校就读、出国留学或子女在义务教育期间入贵族学校就读的；
（5）人均拥有私有住房面积（建筑面积）超过本市人均住房标准3倍以上的；
（6）经常出入餐饮、娱乐场所消费的；
（7）有赌徒、吸毒、嫖娼行为而造成家庭生活困难且尚未改正的；
（8）连续两次不按时领取低保金或不按规定申报家庭收入的；
（9）无正当理由两次经介绍而拒不就业或不参加社区组织的公益性劳动的；
（10）不配合家庭收入情况调查或弄虚作假隐瞒收入的；
（11）当地县级政府民政部门认定不能享受低保待遇的。
第四章 保障标准
第十一条 各地在确定城市低保标准时，应根据当地经济状况和城镇居民基本生活必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用等方面的情况，确定本区域内的保障标准。随着物价上涨因素和城镇居民基本生活必需品费用支出的增加，各地可适当提高低保标准。县（市）的低保标准，由县（市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，并报上一级人民政府备案后公布执行。宜春中心城区的低保标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布后执行。
第五章 家庭收入核算
第十二条 家庭收入是指同一户口或实际共同生活的全部家庭成员的全部货币收入或实物收入。包括：
（1）工资、奖金、津贴、补贴或以现金发放的劳保福利、医疗费、一次性安置费、经济补偿金或生活补助费；
（2）离退休金、下岗职工基本生活费、失业保险金；
（3）存款及利息、有价证券及红利；
（4）特许权使用收入、租（赁）费收入、馈赠和继承收入、赡养费、抚（扶）养费；
（5）第二职业收入、自谋职业收入和其他一切应计入的收入；
（6）按市场价折款计入的实物收入；
（7）若申报对象的上述家庭收入不稳定，则按申请之日起该家庭前3个月收入的平均额除以家庭共同生活成员的人数即为家庭月人均收入。
第十三条 不计入家庭收入的项目有：
（1）优抚对象的抚恤金、补助金、护理费、保健金等；
（2）义务兵的津贴和退伍费；
（3）奖学金、助学金、勤工俭学收入及由政府和社会给予困难学生的救助金；
（4）独生子女费；
（5）政府颁发给对国家、社会和人民做出特别贡献人员的奖励金；
（6）县市以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴及工伤人员的护理费；
（7）因公死亡人员及其家属享受的一次性抚恤金、丧葬费、生活补助费；
（8）因公致残返城知青的护理费；
（9）按规定由在职人员单位代缴的住房公积金和各项社会保险统筹等。
第十四条 核实家庭收入可采取申报法、入户调查法、单位邻里走访法、信函求证法、部门联动法、跟踪了解法、比较法、评议法等八种方法。一般情况下可通过社区居委会经办人员采取访、看、问、查等方式，直接对申请人的家庭收入情况和实际生活状况上门进行调查和核实。对有疑问的申请人家庭的实际生活情况进行跟踪调查，随时掌握其真实的生活状况。特殊情况下可采取：⑴对不便走访的单位或有关人员，通过发函的方法索取有关证明材料。⑵把低保申请人家庭收入和实际生活情况，与相同或相类似职业的人员以及所住周边生活条件相近的家庭相比较，以此得出其家庭生活状况的真实情况。（3）对隐形收入和家庭生活水平较高或能自行维持家庭最低生活，而又无法核实的特殊家庭，可召开居民代表大会、社区评议小组会议和街道评议委员会进行评议，决定其是否予以保障。与此同时，社区居委会要与劳动保障、工商、税务、银行等部门建立联系，有条件的实行计算机联网，及时了解、掌握申请对象的家庭收入和实际生活变化情况。
第十五条 申请享受低保待遇家庭成员的收入，按以下口径计算：
（1）长期共同居住在本县（市、区）的非农业户口组成的家庭，根据其全部收入计算家庭月人均收入，家庭月人均收入低于低保标准的，其人口进行差额补助；
（2）申请城市低保的在职职工、下岗职工、领取失业保险和养老金的人员，按标准计算当月收入。如果连续6个月以上未领到或未足额领到工资、基本生活费、失业保险金和养老金，经当地劳动保障部门或经贸部门认定，并出具有效证明后，按实际收入计算其家庭收入；
（3）对企业职工一次性领取补偿金或安置费，应扣除其从解除劳动之日起到法定退休年龄之前应缴的养老保险费用和其他应缴纳的社会保险费用后，剩余部分，根据低保标准分摊逐月计入家庭收入，在可分摊的数额内，其家庭不能享受低保。如果结余部分为负数或零，则一次性补偿费或安置费不再计入家庭收入；
（4）在就业年龄内，有劳动能力的人员及自谋职业者，其个人收入按实际收入计算；
（5）家中月电话费超过20元或月用电量超过50度的，其超出部分计算为家庭收入；
（6）考入大中专院校，其在校就读期间仍视为家庭抚养人，不随户口迁移而终止其计入家庭成员。
（7）赡养、抚（扶）养费可按照赡养人、抚（扶）养人家庭收入状况依法界定，一般可按法定 赡养、抚（扶）养人家庭月人均收入高出最低生活保障标准的30%除以被 赡养、抚（扶）人总数，计算赡养、抚（扶）养费，有协议或裁决的按协议或裁决的规定办理；
（8）国家征用土地或招商引资占用土地，政府计划内为其办理农转非的人员，其征用土地补偿费，扣除被征地上附着物即房屋、树木等补偿外，其余部分根据城市低保标准逐月分摊计入家庭收入，在可分摊月数内，该家庭不享受城市低保待遇；
（9）因城建、危改、拆迁一次性领取住房拆迁补偿费的人员，申请享受低保待遇时，购买住房后有结余金额的，其结余部分按当地最低生活保障标准逐月分摊家庭收入，在可分摊的月数内，该家庭不享受最低生活保障。无结余金额且符合城市低保条件的可申请享受城市低保待遇；
（10）领取一次性补偿费用的人员，在可分摊月数内，因病、因灾等特殊情况将一次性领取的经济补偿费提前用完，生活确有困难的，可申请享受城市低保待遇；
（11）家庭实际收入有效证明的认定。在城市低保资格评估工作中，以家庭实际收入为基本依据，具体收入认定方式为：
（一）在职职工和有正规职业人员的实际收入证明，由单位盖章、领导签字；其中月工资低于当地最低工资标准的，由县（市、区）劳动部门审核认定。
（二）下岗职工、失业人员实发的生活保障金和失业救济金，由县（市、区）劳动部门再就业服务中心或街道（乡镇）劳动保障部门出具证明。
（三）从事经营工作的人员，由市场管理部门（工商、税务）出具收入证明。
（四）从事家政服务、保洁、保绿等非正规就业工作人员的收入证明，由街道（乡镇）劳动保障部门或其管理机构出具证明。
（五）其他人员的收入证明，由本人申请，社区居委会评审小组提出意见，街道评审委员会评审。
（12）申请人对家庭收入核算有异议的，可直接向街道办事处（乡镇政府）或县（市、区）民政局提出。街道办事处（乡镇政府）或县（市、区）民政局应当自接到异议起30日内核查完毕，情况属实的及时予以纠正。
第六章 保障对象的申请、审批程序
第十六条 持有本区域内非农业户口的居民，其共同生活的家庭成员人均月收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，可以申请享受最低生活保障待遇。
第十七条 城市居民申请最低生活保障待遇，以家庭为单位，由户主向户籍所在地的社区居委会提出书面申请，并提交申请书、户口簿、居民身份证、下岗证、离退休证、结婚证、离婚证（判决书）、残疾证、学生证（入学通知书）、就业状况证明、收入状况证明、劳动能力状况证明、养老保险证明、失业保险证明、下岗职工基本生活费证明、按有关政策领取一次性补助费的数额及用途证明、有关裁决判决材料以及民政部门需要提供的其他材料等。此外，对申请和审核程序中 特殊情况的处理：（一）对于人户分离的家庭申请，由其现居住地的社区 居委会协助调查取证工作，并将有关证明材料 提供给申请人户口所在地的社区 居委会。（二）家庭成员户口不在同一街道办事处（乡镇）的家庭申请，由户主向户口所在地社区居委会提出申请，其他不在此地的成员，由其户口所在地的社区居委会负责提供有关证明材料。（三）在现户口所在地居住不足一年的家庭申请，由其原居住地的社区居委会协助做好调查取证工作，并将有关证明材料提供给申请人现户口所在地的社区居委会。（四）对申请享受城市低保待遇人员中政策未明确规定的特殊对象。社区居委会评审小组对其进行审议并提出具体意见，上报街道办事处（乡镇政府），由县（市、区）民政部门确定其是否享受城市低保待遇。（五）新建居民小区内未及时成立居委会的城市低保工作。由户口所在地的街道办事处（乡镇政府）承担，并直接受理低收入家庭的申请。（六）远离城镇居住在大中型企业的职工，由户主本人通过所在企业工会向街道办事处（乡镇政府）提出书面申请。与此同时，社区居委会应协助申请人如实填写《家庭收入和实际生活情况表》。
第十八条 社区居委会自申请人提交申请书及有关证明材料、填写《家庭收入和实际生活情况表》之日起10天内，召集社区居委会主任、分管副主任、低保专干、居民小组长、社区助理和部分居民代表，对申请人的家庭经济情况和实际生活水平进行上门询问、调查核实、综合分析、张榜公布后提出评议意见，并将调查情况及申请人提交的有关材料报街道办事处（乡镇政府）。
第十九条 街道办事处（乡镇政府）在收到 社区居委会上报材料之日起10天内，组织街道办事处主任、分管副主任、低保站成员、司法助理、劳动保障中心成员、派出所民警、工商所、税务所等评议委员会成员，对居委会上报的评议材料，进行复议，并对有争议的情况重新组织调查，张榜公布，提出复议结论后报县（市、区）民政局。
第二十条 县（市、区）民政局自收到 街道办事处（乡镇政府）上报材料之日起10天内进行审查，期间可邀请人大代表、政协委员、民政社会监督员和常年法律顾问，以及工商、税务、劳动、银行等评审委员会成员进行评审，对符合条件的，通知街道办事处（乡镇政府）向社会进行公示，公示5天后无异议的，应当区分下列不同情况批准其享受城市低保待遇：
（一）对无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或扶养人（抚养人）的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于本地最低生活保障标准的差额享受。
（二）对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于本地最低生活保障标准的差额享受。
对不符合条件的，街道办事处（乡镇政府）应书面通知申请人，并说明理由。
第七章 保障金的管理与监督
第二十一条 保障资金实行专户、专款、专用，不得挪用、挤占、截留，对保障资金管理和发放过程中有违法违纪行为的单位或个人应严肃进行查处。
第二十二条 保障金的发放实行“常补对象”和“非常补对象”分类管理。“常补对象”保障金由银行或邮局发放，社区居委会和街道办事处（乡镇政府）要对“常补对象”的家庭人口和收入状况做到每年审核一次；对“非常补对象”的家庭人口和收入状况每半年审核一次，并在城市低保金领取证上加盖审验章。领取证上无审验记录的作为自动放弃城市低保待遇处理；因特殊情况而未参加年审且又符合城市低保条件的，应重新申报。
第二十三条 保障资金的使用、发放应接受财政和审计部门的监督、检查和审计。
第二十四条 各级民政部门要会同财政、审计、纪检和监察、工会等部门或团体，经常对保障金的管理和发放情况进行检查，对检查中发现的违法违纪行为应严肃处理。
第八章 保障资金的筹集
第二十五条 县（市、区）人民政府民政部门，每年年底根据核定的保障对象按月人均不少于15元列入下一年度的用款预算计划，经同级财政部门审核并报本级人民政府批准后列入财政预算，经提请本级人民代表大会审议通过后执行。资金纳入财政社会保障补助专户，实行专户管理。与此同时，对社会提供的捐赠资助，其全部捐赠资助款必须纳入当地低保资金专户。
第九章 法律责任
第二十六条 从事城市低保工作的人员因玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或贪污、挪用、扣压、拖欠低保金现象的，给予批评教育或依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 低保对象出现下列冒领行为的，由县（市、区）民政部门给予批评教育或提出警告，并追回其冒领的低保款物；情节严重者处以低保金1至3倍以下的罚款。
（1）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受低保款物的；
（2）在享受低保期间家庭收入已经好转，但仍继续享受低保待遇的。
第二十八条　单位未申请低保人员出具虚假证明的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，并由县（市、区）人民政府民政部门对其单位处以200元至4000元的罚款。
第二十九条 城市居民对民政部门作出的批准不享受低保或减发、停发低保款物的决定以及所给予的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议；如对行政复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。
第十章 附 则
第三十条 县（市、区）政府和民政部门，要认真做好《实施细则》的组织、实施工作，督促有关部门认真落实低保对象中的特困户在住房、医疗、子女教育、用水、用电、煤气、丧葬费等方面的社会救助，切实解决低保特困对象的实际生活困难。
第三十一条 县（市、区）政府和民政部门可参照本《实施细则》，制定符合本地实际的实施办法；
第三十二条 本细则由市民政局负责解释。
第三十三条 本细则自发布之日起实施。