国家安全生产监督管理局关于进一步做好汛期安全生产工作的通知

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　　　　　　　　　　　　　　“聚众”和“贫穷”
　　　　　　　　　——略论禁止传销法律的缺陷及补救措施

　　　　　　　　　　　　　　　作者：王晴
　　　
　　据3月1日《扬子晚报》报道，宿迁上百传销者猖狂围攻执法人员。2006年2月28日下午，宿迁发生上百名涉嫌传销人员围堵工商局、将工商执法人员和前来维持秩序的民警打伤事件，有3名民警以及10多名工商人员被打伤，其中两名工商人员伤势严重，另有一名群众也被这伙人打得左眼近乎失明。笔者也曾听闻多起工商执法人员在查处传销的现场被参与传销的群众阻挠，传销人员互相掩护下转移传销产品、隐匿或毁灭证据的实例发生。为什么传销不能得到有效的制止，甚至受害群众对禁止和查处传销的执法行为不予理解和支持，反而阻挠和反抗呢？前一个问题，需要从经济和文化多方面角度综合考虑，后一个问题则可以直接关联到查处传销的立法和执法的一些法律缺陷。引起我们对于执法正当性价值方面的深思。
　　传销被定为非法性质。为什么？政治原因居多，在我国人口和就业压力下传销在多层直销意义上的经营方式当然具有严重的危害性，但传销发展到目前这样通过利诱和威胁对下线人员的财产控制和人身自由限制的严重危害后果，已经不是单纯的市场利益分配不合法问题，传销所侵害的客体是复杂客体，既包括了公民个人的财产权利，更严重的是已经构成了对人身自由等人身权利的侵害，并且通过这种财产和人身权利的双重加害行为诱发和导致对社会管理秩序的严重的破坏。因此说，从法律调整的关系坐标对应执法主体的职能来看，让工商部门去查传销，就好比让工商部门去查非法拘禁一样其结果一定是隔靴挠痒，职能和手段所限不可能达到有效治理的效果。容易产生执法无效和执法冲突，经常引发本文开头转述类似事件发生。为了理清查禁传销的执法体制，让我们先来考察分析一下从事传销人员的构成吧，从事传销活动的一般人员的构成具有三个特点：首先是“贫穷”，穷到向亲戚友朋下手的程度，大部分被威胁和利诱参加传销的人员来自下岗和待业者——统称为失业人群；其次是“愚昧”，即蠢到只顾眼前利益，明知是泥坑，但也要饮“泥”解渴往进去跳的结果；最后是“缺德”——缺乏社会公德意识。即传销加入者一般只顾及和关心个人在传销组织中上下线级别地位所取得的分配和待遇，完全不顾及和无暇顾忌社会公德问题，产生了适用收买政策和等级剥削制度激励传销组织及其成员自发维护运营其秩序和“聚众”的“小社会”体系的类似机制；然而，所有这些都是被我们现实社会所司空见惯并非政治敏感所需急迫治理的。之所以要急则治标的理由关键在传销是一种“聚众”行为，尤其是和“贫穷”联系相关的“聚众”行为，在我国必然遭到禁止。有例证中国刑法中有许多对“聚众”的治罪罪名，如果革命的成功经验就是把“贫穷”和“聚众”二者结合起来重新聚敛和分配社会财富的过程，为了防止重复发生这种并不创造社会财富而仅仅对财富重新分配的行为，以及这种行为对现存社会秩序和生产力的冲击和破坏，那么国务院从政治角度将传销定性为非法性质予以取缔。专门以立法明令禁止！既然传销被定性为非法，那么并不存在规范的市场行为或不规范的市场行为的问题。它已经从市场行为中被剔除出去，被宣告为非法行为和否定其市场经营行为的性质。而法律对非法行为的定性主要看其社会危害性特征。由上可知传销的社会危害性在于妨害了社会管理秩序，损害公民个人利益和社会的公共利益。且具急剧妨害社会管理秩序的现实的危机和紧迫性。因此它属于治安法和刑法调整的对象，而不应属于市场行为法调整。

　　维护社会管理公共秩序哪怕是强化政治统治力从来就是公法公开的正当的职能和目的所在，所以既然是法律命令禁止的行为而非限制行为，既然是一种非法行为而非违法意义上的行为，就应当采取与明令禁止相适应的公开的执法目的、更为直接有力的执法手段和严厉的执法态度等较为完整的执法形式。也就是说要按照治安管理处罚法刑法规定的非法经营罪以及刑事诉讼法公开地查纠和追诉传销组织者、策划者的责任。对首恶者公开有力打击和治罪。而对于一般的参加者和协从人员实行解救和赔偿，要解救和教育群众，绝不能惩处群众。行为的社会危害性应当与执法手段强有力相对应，有针对性地名正言顺地禁止和查处传销非法行为。

　　在很早就存在的传销行政处罚案例中，取缔和查处传销的结果往往是参加者均受到程度不同的没收和罚款处理。但受害人的损失，行政执法者并没有主持由传销组织者给予赔偿。事实上，对于“贫穷”和“聚众”的大多数参加传销的群众来说，他们无法分别被上线提成的金钱和被行政执法部门罚没的金钱二者有什么区别，甚至提成是以合同的自愿形式掩盖的掠夺，而被工商部门查处对其损失究竟有何补偿和救济？群众无法区分清楚，办案人员除了惩罚也确实没有对受害人的损失主持民事赔偿。这样的行政执法只为驱散“聚众”而不为解决“贫穷”者的现实利益和损失考虑，缺乏正义和正当性价值，因此查处传销的行政执法行为得不到群众的理解和支持，甚至反而得到抵触行为。惩处群众就是用政治方法直接解决经济问题，为了政治目的而单纯以行政处罚的手段对受害者施行惩罚反而会激化社会矛盾；而把传销当作行政执法部门的市场监督对象，交由工商部门来管辖，难免行政执法部门追究行政责任和罚款的泛泛化，使受害的群众的民事损害得不到赔偿，反而在传销组织者和上层的分配行为完成后国家行政机关变相参与第二次对传销战利品的分配——罚款，使受害群众伤口上撒盐。这必然导致群众的不相应、误解和不配合甚至反抗。

　　禁止传销的法律立法基于政治目的急功近利欠缺人性关爱；处罚对象的泛化和对受害人损失的漠视以及对传销侵犯人身权管辖权定位的错误。此三项共同构置了目前查处传销行为的执法现状。总结以上分析的法律缺陷，笔者提出如下针对解决办法：
　　第一、明确定性传销为妨碍社会管理秩序的行为，而不是市场行为。设定治安管辖和刑事管辖的专一管辖权，公开以治安管理和刑事调整。
　　第二、行政执法和刑事处罚实行首恶者惩、协从者教育和解救，孤立和打击组织传销的首要分子；
　　第三，行政执法程序和刑事诉讼程序中通过立法规定行政裁决民事赔偿和刑事附带民事审判。要求对参与传销的受害群众的损害同时赔偿，必须附带追究民事赔偿责任。
　　尤其在查处传销的行政执法活动中，对受害人的民事权利的保护必须附带于行政程序完成并视为执法者必须履行的特殊的完整的义务。在刑事诉讼中侦查机关或检察机关应从公共利益角度支持受害人提出附带的民事赔偿请求。只有这样才能分化瓦解传销的违法群体，争取群众支持，避免罚款或罚金加剧受害者的“贫穷”，现实保护群众的利益。争取社会和群众最大化的理解和支持。

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国家工商行政管理局


国家工商行政管理局关于进一步明确外商投资企业登记管理工作职责有关问题的通知
国家工商行政管理局



各省、自治区、直辖市工商行政管理局：
为进一步明确各级工商行政管理机关登记管理外商投资企业的工作职责和事权划分，加强外商投资企业登记管理工作的整体性和协调性，根据《国家工商行政管理局外商投资企业授权登记管理办法》及有关规定，现对国家工商行政管理局及其授权的省、市工商行政管理局登记管理外商
投资企业工作的职责、权限问题通知如下：
一、外商投资企业登记管理工作实行国家工商行政管理局登记管理和授权地方工商行政管理局登记管理的原则。各被授权的工商行政管理局依法行使外商投资企业登记管理工作职权，向国家工商行政管理局负责，同时接受上一级工商行政管理机关的领导、指导和监督。
（一）国家工商行政管理局是全国外商投资企业登记管理工作的领导机关，负责有关外商投资企业登记管理法规规章和总体规划的制定、政策法规规章解释、统计汇总、证照印制工作；负责全国外商投资企业登记管理年度计划拟制、工作考评、干部培训等工作；负责对外商投资企业进
行登记管理和授权地方工商行政管理局进行登记管理。
（二）国家工商行政管理局根据外商投资企业发展状况，对具备规定条件的地方工商行政管理局实行直接授权和委托的方式，授权或委托地方工商行政管理局对授权或委托范围内的外商投资企业进行登记管理。
（三）国家工商行政管理局对被授权的工商行政管理局在外商投资企业登记管理工作中不按国家法律、法规、规章依法行政、超越职权、弄虚作假和消极懈怠等行为，可以作出如下处理决定：
1．撤销被授权工商行政管理局的不适当行政行为；
2．责令被授权工商行政管理局撤销、变更或改正其不适当的行政行为；
3．通报批评或要求、建议有关部门追究直接责任人员的行政、刑事责任；
4．收回对地方工商行政管理局的授权或委托。
（四）省、自治区、直辖市工商行政管理局是本辖区内工商行政管理机关的业务领导机关，负责本辖区外商投资企业登记管理工作的组织、指导、协调、监督检查和资料汇总；负责本辖区外商投资企业登记管理工作计划拟制、工作考评、干部培训等工作；负责制定或参与制定有关外商
投资企业管理的地方性法规；负责对授权登记管辖范围内的外商投资企业进行登记管理。
省、自治区、直辖市工商行政管理局负责具体组织本辖区被授权的工商行政管理局开展工作，并及时向国家工商行政管理局报告工作情况。
（五）省、自治区、直辖市工商行政管理局对下级工商行政管理局在外商投资企业登记管理工作中不依法行政、超越职权和弄虚作假的行为，可以做出如下处理决定：
1．撤销下级工商行政管理机关的不适当行政行为；
2．责令下级工商行政管理机关撤销、变更或改正不适当的行政行为；
3．在管辖区内通报批评或建议有关部门追究直接责任人员的行政或刑事责任；
4．建议国家工商行政管理局收回全部或部分授权。
（六）被授权市（省辖市，下同）工商行政管理局在省、自治区、直辖市工商行政管理局的直接领导下开展外商投资企业登记注册、监督管理工作。被授权市工商行政管理局在行政管理的范围内向省、自治区、直辖市工商行政管理局汇报工作，有下列情况时，可以直接向国家工商行政
管理局报告：
1．国家工商行政管理局授权时规定的情况出现；
2．企业名称登记管理、信息统计资料管理等有关专项工作程序规定的情况；
3．执行国家工商行政管理局专项调查任务；
4．上级工商行政管理机关做出不适当决定；
5．重要、特殊情况发生，被授权工商行政管理局认为应及时或首先报告国家工商行政管理局的。
（七）对各被授权的工商行政管理局在外商投资企业登记注册、监督管理中作出的具体行政行为不服申请复议的，由上一级工商行政管理机关管辖。
二、外商投资企业登记管理工作必须坚持集中统一的原则。具体部署工作可采取统一部署和分层次部署相结合的方式。
（八）国家工商行政管理局企业注册局根据国家工商行政管理局的整体工作要求，提出外商投资企业登记管理工作要点或计划。
（九）省、自治区、直辖市工商行政管理局根据国家工商行政管理局的整体要求，结合本地区的实际情况，制定本省、自治区、直辖市范围内有关外商投资企业登记管理的工作计划和工作要求。
（十）各外商投资企业登记管理机关均应执行的国家有关政策，由国家工商行政管理局向各被授权工商行政管理局统一部署，发文主送省、自治区、直辖市工商行政管理局，抄送其他被授权的市工商行政管理局。具体贯彻执行由各省、自治区、直辖市工商行政管理局负责布置安排。
（十一）国家工商行政管理局按照计划召开有关部署外商投资企业登记管理工作的会议。会议主要由省、自治区、直辖市工商行政管理局参加。会议决定的工作，由省、自治区、直辖市工商行政管理局具体布置。其完成情况，列入各级工商行政管理机关工作考评内容。
（十二）省、自治区、直辖市工商行政管理局应督促下级工商行政管理局及时完成国家工商行政管理局交办的工作任务。
（十三）各被授权的工商行政管理局在对外商投资企业进行登记管理中遇到的问题，应向上级工商行政管理机关请示。上级工商行政管理机关可以答复的，直接答复；无权答复的，由省、自治区、直辖市工商行政管理局请示或转报国家工商行政管理局。
国家工商行政管理局一般不越级答复下级工商行政管理机关的请示。国家工商行政管理局的答复由省、自治区、直辖市工商行政管理局具体落实。
上述请示和答复应采取书面形式。
（十四）省、自治区、直辖市工商行政管理局在召开有关布置外商投资企业登记管理工作的会议前，应向国家工商行政管理局报告；会后，应向国家工商行政管理局提交会议书面总结。
（十五）省、自治区、直辖市工商行政管理局应在每年一月份向国家工商行政管理局报送上年度本省、自治区、直辖市外商投资企业登记管理工作总结、外商投资企业发展情况分析和本局有关外商投资企业登记管理工作的主要文件汇编。
三、国家工商行政管理局在授权地方工商行政管理局对外商投资企业进行登记管理的同时，明确其登记管辖范围。国家工商行政管理局的授权范围，其他单位和个人无权改变。
（十六）国家工商行政管理局具体负责下列外商投资企业和外国（地区）企业的登记管理：
1．由对外贸易经济合作部颁发批准证书的外商投资企业；
2．外国金融机构在华设立的外资银行、合资银行、外国银行分行、保险公司和财务公司，在华从事矿产资源开发以及承包中央项目的工程或经营管理的外国（地区）企业；
3．外国（地区）金融机构、律师事务所、传播媒体在我国境内设立的办事机构；
4．其他应在国家工商行政管理局登记的外商投资企业。
国家工商行政管理局可以根据申请登记的外商投资企业的具体情况，将核准登记和监督管理工作书面委托已被授权的地方工商行政管理局办理。
（十七）省、自治区、直辖市和其他被授权市工商行政管理局的登记管辖范围，按照国家工商行政管理局的具体授权执行。
（十八）外商投资企业登记管辖权限不明确的，可由省、自治区、直辖市工商行政管理局提出意见，报国家工商行政管理局决定。
四、被授权的工商行政管理局应按照统一规定的程序和时间，对本登记机关登记注册的外商投资企业进行年度检验。
（十九）省、自治区、直辖市工商行政管理机关可以结合本地区工作的实际情况，在规定的年检工作开始前，对本地区的年检工作进行具体布置，提出年检工作的重点和要求。
（二十）被授权的市工商行政管理局应在每年4月30日前，向上级工商行政管理局报送年检工作总结分析、外商投资企业年检统计资料及有关材料。各省、自治区、直辖市工商行政管理局应在5月30日前，将本辖区外商投资企业年检总结汇总材料及有关材料报国家工商行政管理局
。
（二十一）各级工商行政管理机关有权依照国家法律、法规和国家工商行政管理局发布的《行政处罚程序规定（试行）》，对外商投资企业进行行政处罚。但涉及范围广、案情复杂的有关外商投资企业登记管理案件，应在处罚之前征求原登记机关的意见。责令停业整顿和吊销营业执照
的处罚，只能由原登记机关作出。
五、各被授权的工商行政管理局应在计算机管理中建立外商投资企业登记管理数据库，发挥查询、统计、分析和电脑化监督管理的作用。积极支持和促进计算机网络建设。
（二十二）有条件的省、自治区、直辖市工商行政管理局，可以采取计算机联网或按期报送软盘的办法，汇总本地区外商投资企业登记管理情况，建立全省、自治区、直辖市外商投资企业登记管理数据库。具体办法在国家工商行政管理局作出统一规定前，可以由省、自治区、直辖市工
商行政管理局制定。
（二十三）各被授权的工商行政管理局应根据国家工商行政管理局规定的时间和方式，向国家工商行政管理局报送外商投资企业登记管理数据库。
（二十四）各被授权工商行政管理局应在每季度的第一个月月底前，向国家工商行政管理局报告本局上一季度登记的外商投资企业发展情况分析。
六、国家工商行政管理局对涉及外资的各类证照，采取统一印制、分级管理的办法，加强对未颁发的空白营业执照的管理。
（二十五）国家工商行政管理局统一印制外商投资企业营业执照、登记证、注册证和外国（地区）企业常驻代表机构人员的工作证，并按照计划发放。各省、自治区、直辖市工商行政管理局应在每年一月份制定营业执照使用数量、领取办法的计划，并报送国家工商行政管理局。
（二十六）省、自治区工商行政管理局根据本地工作的实际情况，可以决定采取下述三种形式之一领取和管理营业执照，并及时报告国家工商行政管理局：
1．由省、自治区工商行政管理局统一领取，根据计划向本省、自治区内被授权的工商行政管理局发放；
2．由省、自治区工商行政管理局统一领取部分被授权的工商行政管理局所需营业执照，其他被授权的工商行政管理局直接向国家工商行政管理局领取；
3．各被授权的工商行政管理局分别直接向国家工商行政管理局领取。
（二十七）各级被授权的外商投资企业登记管理机关应按照上级机关的要求，报告营业执照发放使用和管理等情况。
七、各级外商投资企业登记管理机关要加强工作的联系和协调。
（二十八）各被授权的工商行政管理局有关外商投资企业登记管理工作的总结、分析、情况反映、报表等文字材料，在报送省、自治区工商行政管理局的同时，应抄报国家工商行政管理局；报送国家工商行政管理局的，应同时抄报本省、自治区工商行政管理局。
本通知请各省、自治区、直辖市及被授权的市工商行政管理局遵照执行。国家工商行政管理局已发布的通知与本通知不一致的，按照本通知执行。



1996年1月2日