省政府办公厅关于印发江苏省人民政府金融工作办公室职能配置内设机构和人员编制规定的通知

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国务院


国务院批转国家体改委关于一九九三年经济体制改革要点的通知
国务院



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：


国务院同意国家体改委《一九九三年经济体制改革要点》，现转发给你们，请根据本地区、本部门的实际情况，采取有力措施，认真贯彻实施。
以邓小平同志视察南方重要谈话和党的十四大为标志，我国改革开放事业进入了一个新的历史阶段。一九九三年是按照社会主义市场经济体制目标进行改革的第一年。各地区、各部门要全面领会、认真贯彻党的十四大精神，进一步解放思想，实事求是，切实加强对改革工作的领导，把
更多的精力放在改革上。要紧紧把握当前的有利时机，立足于加速结构调整、提高经济效益和解决经济体制中的深层次矛盾，加快转换企业经营机制和转变政府经济管理职能。要大胆探索，积极试验，力争在一些关键环节的改革方面取得有效的进展，为在九十年代初步建立社会主义市场经
济新体制奠定更坚实的基础，促进国民经济又快又好地发展。

一九九三年经济体制改革要点


以邓小平同志视察南方重要谈话和党的十四大为标志，我国改革开放事业进入了一个新的历史阶段。一九九二年，全国改革开放的步伐明显加快，在企业转换经营机制、走向市场方面取得了明显成效；价格改革和市场培育取得了重要进展；宏观管理体制和社会保障制度的改革进一步深
化；对外开放的深度和广度都有新的突破。
一九九三年，是按照党的十四大确立的建立社会主义市场经济体制的方向推进改革的第一年，我们要认真贯彻落实党的十四大精神，进一步解放思想，实事求是，转变观念，统一认识，用邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论指导改革实践；要按照建立社会主义市场经济体制的目
标，立足于加速结构调整、提高经济效益和解决经济体制中的深层次矛盾，在经济体制改革的一些重要领域取得实质性进展。一九九三年改革工作的主要任务是：继续贯彻落实《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《条例》），以转换国有企业经营机制、转变政府经济管理
职能为重点，围绕把企业推向市场这一中心环节，加快企业改革；以加快价格改革为契机，配套推进财税、金融和计划体制改革；大力发展市场体系，加快以改革进口管理体制为重点的外贸体制改革；全面推进社会保障制度和住房、土地使用制度改革；提高综合改革试点水平，切实做好新
体制建设的基础性工作。
一、认真贯彻《条例》，加快转换国有企业经营机制
各地要把贯彻落实《条例》作为企业改革的中心工作来抓，严格按照中共中央、国务院的要求，抓紧制定具体实施办法，逐项落实企业的十四项经营自主权。企业要按照《条例》赋予的权力，主动进入国内、国际两个市场，积极参与竞争；要继续深化企业劳动、人事、分配三项制度改
革，形成面向市场、富有效率和活力的机制；要运用《条例》提供的法律手段，维护自身的合法权益。
总结推广各地转换企业经营机制的有效方式和做法。对一九九三年承包期满的企业，要积极创造条件，实行“税利分流”，有条件的经过批准可以进行股份制试点，也可以在完善的基础上继续实行承包制或租赁制等多种经营形式。
对继续实行承包的企业，要坚持政企分开，在完善各类承包形式的同时，从价值形态上加强对国有企业资产经营的有效管理，使企业切实承担起国有资产保值、增殖的责任。
要认真贯彻新颁布的《企业财务通则》、《企业会计准则》和即将颁布的分行业的财务、会计制度，企业应据此制定新的企业财务、会计管理办法。试行企业财务报表委托注册会计师事务所或审计事务所审查和出具查帐报告的制度。对仍在承包期中的企业，执行《企业财务通则》和《
企业会计准则》后财务状况变化较大的，通过合同双方协商，可以调整承包合同的有关内容。
二、有领导、规范化地进行企业股份制试点
企业股份制试点要按照国务院的规定和国务院有关部门制定的规范意见和程序进行，在理顺产权关系的基础上，有计划地把一批国有企业改组为股份制企业。
要把股份制试点的重点放在组建有限责任公司上。有组织、有领导地推进法人持股的股份有限公司的组建工作。股份制企业内部职工持股要从严掌握，严格按照国家有关规定进行规范。严格执行《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》（国发〔1992〕68号）的规定，
各省、自治区、直辖市和计划单列市及国务院有关部门在国家下达的规模内，可选择一两家大型或重点企业，经过有关部门核准，进行向社会公开发行股票和异地上市交易的试点（广东、福建、海南三省经批准可以适当增加试点企业的数目）。国家体改委将会同有关部门，抓好上海石化总
厂等九家大型企业进行股份制改组及向社会公开发行股票的试点，并做好在境外发行股票和上市交易的准备工作。
结合投资体制改革和贯彻《企业财务通则》的有关规定，进一步扩大企业清产核资的试点范围，通过界定产权，理顺企业的财产归属关系，核定企业的国有资本金，明确企业或控股公司作为法人实体和市场竞争主体应承担的资产责任，积极探索国有资产的有效实现形式。
进一步完善企业股份制的有关法规，各地要严格执行《股份制企业试点办法》和《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》。在总结经验的基础上，抓紧制订《公司法》和《国有资产法》。
三、积极调整企业组织结构，提高整体经济效益
进一步发展和完善企业集团及各种横向经济联合实体。强化企业集团成员间的资产联结纽带，发展集团核心企业向成员企业的参股、控股，加强集团内部管理体制建设。组建企业集团要坚持自愿、合理的原则，政府行业管理部门不得用行政办法上收企业，或把行政性机构翻牌为企业集
团或公司。研究制定适应社会主义市场经济要求的发展企业集团的政策措施，尽快制定有关管理办法。
积极推进多种形式的企业兼并。把企业兼并和企业破产结合起来，减轻兼并企业的负担。企业兼并要充分发挥市场机制的作用，按市场规律办事，尊重企业的兼并、联营自主权。
对国有小型工业、零售商业和饮食、服务业企业要继续进行改、租、卖。抓紧制订《股份合作制企业条例》，在规范现有股份合作制试点的基础上，有计划地推进城镇集体企业和乡镇企业实行股份合作制。国有小型企业可以进行股份合作制的试点，也可以采取长期租赁方式经营；对其
中一部分产权，经批准可公开出售给境内外法人、自然人。各地可按照国家体改委等部门颁发的《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》（体改经〔1989〕39号），进行这项改革的试点。
对达到法定破产条件的企业，要下决心依法破产，并做好破产企业的债务清偿和人员安置工作。银行、劳动等有关部门要抓紧制定实施《破产法》的配套措施。
积极提倡和引导企业承包企业、企业租赁企业。鼓励经济特区、沿海开放地带的优势企业到内地承包、租赁企业；鼓励乡镇企业和城市企业互相承包、租赁；有条件的还可吸引外商承包、租赁国内企业。
有组织地试办企业产权交易市场，推动企业兼并、产权出售和收购以及闲置资产的流动，促进生产要素的优化配置。
四、切实转变政府经济管理职能，搞好机构改革
按照《条例》和中共中央、国务院《关于认真贯彻执行〈全民所有制工业企业转换经营机制条例〉的通知》（中发〔1992〕12号）要求，各级人民政府要切实转变经济管理职能，逐步取消政府专业经济部门与企业的行政隶属关系，不折不扣地把经营权还给企业。凡属可以通过市
场或者该由企业解决的问题，要由市场或企业去解决。政府部门对企业的生产经营活动由直接管理逐步转向主要通过统筹规划、制定政策、组织协调、提供服务、强化审计和监督等手段进行间接调控。
按照社会主义市场经济的要求以及政企分开和精简、统一、效能的原则，根据中央的统一部署，搞好中央和省级政府机构改革。有领导地进行有利于理顺国有企业产权关系、实行政企分开的改革试验，有步骤地改革目前与高度集中的计划经济相联系和按产品分部门管理的臃肿、低效的
经济管理机构。
县级机构改革，总的方向是走“小机构、大服务”的路子，转变职能，精简机构，强化服务，严格监督。各地要重视县级机构改革，积极扩大试点面，以此为突破口，推动各级机构改革。
在前几年试点的基础上，扩大国家公务员制度改革的试点范围。通过积极兴办第三产业和加强职业培训，解决行政机关分流人员的安置问题。
五、加快价格改革的步伐，逐步建立以市场价格为主的价格形成机制
在价格改革方面要抓紧有利时机理顺价格体系，建立以市场供求为主要导向的价格形成机制。
有计划地调整以煤炭、原油、电力、铁路货运为重点的能源、原材料和运输价格。在进一步理顺、放开钢材等重要生产资料价格的同时，继续减少国家管理生产资料价格的品种和数量，扩大市场调节的范围。
逐步放开粮、棉、油等农产品价格。按照统一政策、分散决策的原则，在做好充分准备的前提下，各省、自治区、直辖市可以择机放开粮油购销价格，实行市场调节，多渠道流通。为了支持农业生产的稳定发展，在农产品逐步实现市场调节的过程中，政府对粮、棉等主要农产品实行支
持性价格等保护政策。将粮、棉收购与农用生产资料挂钩的实物方式改为货币方式，采用收购价格价外加价的办法，使农民真正得到实惠。
六、进一步改革流通体制，积极发展统一的市场体系
各地可根据实际需要和可能，继续建立和完善农副产品的初级市场和区域性批发市场，形成多层次的市场网络。切实解决粮食、棉花等卖难和流通不畅等问题。粮食价格放开的地区，各级财政减少的补贴，不能挪作他用，要采取建立粮食风险基金等办法继续用于农业；进一步完善粮食
市场体系和多级储备制度，发挥国家宏观调控粮食生产的作用。对于粮食购销价格还不能放开的地区，必须采取措施，把粮食企业的政策性业务与经营性业务分开。认真贯彻落实《国务院批转国家体改委关于改革棉花流通体制意见的通知》（国发〔1992〕55号），积极稳妥地搞好山

东、河南、江苏三省棉花流通体制改革试点，为建立开放式的棉花流通体制摸索经验。
加快物资订货制度改革，完善和发展生产资料市场，按经济区域建立生产资料市场，完善和推广物资批发市场和交易所的试点经验。办好上海、深圳和郑州等地的商品交易所，开展商品远期合同签约并探索期货交易。为了保证期货交易所试验的成功，要先集中力量办好一两个交易所，
同时要加强对期货市场试点工作的统一指导和监督管理，并抓紧制订有关配套法规。积极推广物资配送等现代流通方式，进行建立大型物资配送中心的试点，并给予一定的政策扶持。
在继续发展商品市场的基础上，要大力发展生产要素市场，把加快市场建设的重点放在金融、劳动、技术、产权市场等方面，与统一开放的市场体系相协调。
积极推进外贸体制改革。按照《条例》和已经公布及将要公布的企业经营外贸业务的标准和审批办法，进一步扩大生产企业、科研单位以及其他企业的外贸自主权，加快外贸企业经营机制的转换，推动外贸企业集团化、实业化和国际化经营。继续发展工贸、商贸等多种形式的联合，加
强产销之间的联合，共同开拓国际市场。
适应重返关贸总协定的要求，有计划地降低进口商品关税税率；改革进出口商品的经营管理体制，适当放开进出口商品经营范围，大幅度减少许可证管理商品品种；完善配额许可证管理制度，改进出口配额分配办法，引进竞争机制，试行公开招标、转让等方式。进一步加强进出口商会
组织，充分发挥商会在对外贸易中的协调作用。
适应建立社会主义市场经济体制的要求，在东北、内蒙古国有林区，全面实行林价制度，推行林木生产商品化配套改革，抓好森林资源资产化管理改革试点。
采取有力措施，打破地区封锁、部门分割和市场垄断。完善市场法规，规范市场交易行为，抓紧研究制订《反不正当竞争法》、《对外贸易法》、《反倾销法》等确立市场经济运行规则的法律、法规。
七、改革计划、投资体制
适应社会主义市场经济体制的要求，计划部门的职能将从主要运用行政手段管理经济，偏重于定指标、分投资、批项目，转变为研究战略、制定规划、宏观调控、总量平衡、产业政策、培育市场、重点建设、协调服务，逐步实现从直接计划管理为主，向协调运用经济杠杆和经济政策进
行间接管理为主转变。
简化生产、流通领域的计划指标管理，保留的少数重要指标，有的只列全国总量指标，不分解下达。进一步缩小指令性计划，对供求大体平衡、价格已经放开的重要生产资料，取消指令性分配计划，实行市场调节，国家保留优先订货权；对供求尚有较大矛盾，价格还不能完全放开的重
要生产资料，也要减少指令性计划分配的数量，并扩大平价转计划内高价的比重；同时，要逐步以国家导向的产需衔接以及国家订货方式改造和取代指令性计划。各部门、各地区的指令性产品生产和调拨计划也要进一步减少，有条件放开的应尽量放开。同时，要加强预测性计划、指导性计
划和政策性计划。
鼓励地方政府对非竞争性的基础产业和公用设施进行投资，扩大其投资审批权。竞争性产业，特别是加工工业的投资决策权应逐步直接交给企业，使企业在国家产业政策的引导下，真正成为投资主体。国有企业有权在执行国家法律和国务院有关规定的前提下，以留用资金、实物、工业
产权和非专利技术等向各行业、各地区的企事业单位投资，有权购买和持有其他企业的股份。
扩大国家投资的筹资方式和渠道。尽快建立规范化的、稳定的和良性循环的国家投资基金制度。进一步完善中央基本建设基金制，国家财政“拨改贷”收回的本息不再列入经常性预算，纳入建设基金滚动增值。对国家重点建设项目，国家通过扩大控股、参股、贴息、合资、合作以及直
接投资等办法进行投资，并通过发行债券、股票吸收一部分企业和社会的资金进行建设。新开工的大中型基本建设项目主要采取招标、投标办法，原则上都要推行项目业主责任制，逐步扩大股份投资方式试点。
八、深化财政体制改革，在税制改革方面迈出较大步伐
中央财政在去年试编复式预算的基础上，今年要进一步完善，并对经常性和建设性预算收支项目进行合理调整。省级财政也要试编复式预算。
进一步完善分税制试点办法。结合政府职能转变和税制改革，研究划分各级政府事权和按事权划分财政收支的方案，为建立规范的分税制财政体制作准备。
进一步规范国家与企业的分配关系。在承包到期的企业中积极推行“税利分流，税后还贷，税后分利”的改革。同时，根据《条例》的规定，结合统一所得税率，减轻企业税后负担，研究制定促进企业还贷机制转换的配套措施。
配合价格改革，进一步减少各级政府的财政补贴。
以大幅度调整或放开生产资料价格为契机，首先在工业生产环节，并择机在批发零售环节全面推行增值税，统一增值税扣税范围，简并税率档次，简化计征办法；同时，对产品税的征收范围和计征办法进行配套改革。
建立统一的内资企业所得税制，各类内资企业按计划逐步统一执行基本税率为33％的所得税税率；统一、规范企业所得税税前扣除项目和列支标准，保护税基不受侵蚀；分步取消从企业折旧中征集的两项基金；在取消税前还贷的基础上，分步取消对税后利润征集两项基金的办法。
合并现行的个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商户所得税，建立统一的个人所得税制。根据经济发展和居民收入增长的情况，参照国际惯例，有计划地扩大个人所得税征收范围。
扩大资源税的征收范围和项目；研究废止和取消某些不合理的税种。
抓紧起草《预算法》、《注册会计师法》、《企业所得税法》（或《企业所得税条例》），尽快修订《会计法》、《个人所得税法》等财政法规。
九、进一步推进金融体制改革
中央银行在改善贷款限额管理办法的同时，加强运用利率、准备金、再贷款、公开市场业务等经济手段，逐渐加大间接调控的份量，改善金融的宏观调控。首先在上海、广东、福建、海南、深圳五省市和交通银行系统进行贷款限额管理下的资产负债比例管理和资产风险管理的试点。开
办中央银行短期融资券买卖业务，探索中央银行公开市场业务操作的办法。
各专业银行对政策性贷款与商业性贷款实行分帐管理的试点，根据这两类业务的帐目、投向、数量、利息负担等制定相应的管理制度，贯彻实施《银行经营责任制暂行规定》，落实银行经营自主权，转换专业银行经营机制。研究成立国家长期投资银行的可行性，该银行主要从事政策性
投资贷款业务。适当提高银行风险基金比例，结合企业经营机制转换和少数企业的破产清算，健全常规的呆帐核销制度，提高银行的资产质量。
按照《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》的要求，在积极发展和规范银行同业拆借市场的同时，进一步开放证券市场，在国债发行中引进市场机制，开发投资基金证券、信托受益证券和国内外汇债券等新的债券品种。进一步搞活债券二级市场，创造条件允许单位持有的
国债进入市场，推进金融债券的跨地区交易。有计划地增加股票上市公司的数量。完善管理法规和办法，使证券发行和交易市场健康发展。
积极发展外汇同业拆借业务，试办远期外汇交易，扩大外汇市场的调剂范围，逐步形成全国统一的外汇市场。
抓紧《股票发行和交易暂行规定》、《股票发行资格审查管理办法》、《证券经营机构管理办法》的制订，以及《证券法》、《银行法》、《保险法》等有关法规的起草工作。
十、加快劳动、工资制度和社会保障制度改革步伐
进一步改革劳动制度，大力培育发展劳务市场，完善劳动就业服务体系，充分发挥市场机制对劳动力合理配置的作用，逐步建立劳动就业竞争机制，实现企业自主用工和个人自由择业。扩大全员劳动合同制试点范围。更多地使用经济手段，调整就业结构。大力发展第三产业，拓宽吸收
待业人员就业和企业富余人员再就业的渠道。统筹协调城乡劳动就业，引导农业剩余劳动力转移和合理流动。健全和完善就业训练和在职培训制度。
加强工资总量调控，强化企业自我约束机制。坚持工资总额增长不超过经济效益增长、平均工资增长不超过劳动生产率增长的原则，对不同企业实行不同的工资总量调控办法。完善工效挂钩办法，合理确定挂钩指标和浮动比例，在净化收入渠道，规范人工费用的基础上，扩大挂钩工资
基数范围，真正贯彻工资随经济效益浮动原则，既挂盈也挂亏。落实企业内部分配自主权，实行以岗位技能工资制为主的各种分配制度和分配形式。逐步建立最低工资制度及调整办法。
进一步扩大养老保险实施范围，加快养老费用省级统筹步伐，积极改革基本养老金计发办法，继续推行职工个人交纳养老保险费的办法，提高社会化管理和服务水平。严格养老保险基金的管理、审计和监督。
完善全民所有制企业职工待业保险办法，扩大待业保险范围，改进待业保险金计发办法；加强对待业保险基金的管理监督。逐步建立包括全民、集体、私营以及外商投资企业中方职工在内的统一的待业保险制度；建立待业保险服务体系。推进工伤保险制度改革。
积极推进医疗保险制度改革。有条件的地区，要逐步建立社会医疗保险体制，保险基金实行国家、用人单位、个人三方共同筹集，扩大医疗保障覆盖面，提高社会化程度。扩大企业职工大病医疗费用社会统筹试点；进一步完善医疗费用与个人挂钩；逐步推广医疗费用由医疗与社会保险
机构共同管理的办法。
结合机构改革建立统一的社会保障管理体制。社会保险实行政事分开，社会保险管理部门从宏观上进行政策、制度、标准管理；社会保险经办机构具体承办社会保险业务并承担资金保值、增殖责任。继续搞好改革开放试验区、经济特区和一些省市建立统一社会保障管理体制的试点。
抓紧起草或制订《劳动法》、《劳动保护法》、《最低工资条例》、《城镇职工养老保险条例》等法律、法规。
十一、全面推进住房制度和土地使用制度改革
认真贯彻落实国务院有关文件精神，以住房实物福利分配机制转向货币分配、商品交换机制为重点，积极推进租、售、建全面配套的住房制度改革。以改革低租金制为核心，适当加大租金调整幅度，坚持实行新房新租，出售公房必须经过房地产评估机构评估；坚持国家规定的按标准价
购买公房、个人拥有部分产权的重要政策，制止违反市场机制的交易行为和低价福利性售房。
逐步建立适应新体制要求的住房资金管理运行体系，不断巩固和完善公积金制，规范住房资金管理机构的运作，普遍建立抵押贷款购房制度。
鼓励有条件的大中型企业加大房改力度，进行住房合股公司和一系列配套措施相结合的试点。
进一步深化土地使用制度改革，建立和完善与社会主义市场经济相适应的土地使用权出让、转让制度。严格用地审批制度，依照法定程序办事。对经营性用地，要尽快实行全部以出让方式提供，同时根据国家产业政策，对需要鼓励发展的产业在地价上给予优惠；对非经营性用地，仍按
行政划拨的政策管理。继续清理土地市场。逐步推行农村宅基地有偿使用。推进乡镇企业用地使用制度改革。做好国有企业转换经营机制及股份制企业试点中土地资产的清理评估工作。
加强对土地市场的宏观调控。建设用地要实行由政府统一规划，统一征地，统一开发，统一出让，统一管理。运用财政、金融、税收、价格等手段调整土地供求关系，建立规范化的土地市场，防止地产交易过热。完善土地登记制度，建立和发展房地产评估体系、信息体系及各类中介服
务机构。
加强资产管理和资源开发管理，严格制止乱占滥用耕地、林地，防止土地、森林资源的浪费。建立土地收益的合理分配机制，正确处理中央与地方、政府与企业的收益分配关系，实现土地资产的保值、增殖，防止土地、森林等资源收益流失，增加国家财政收入。
完善有关法规，加强执法监督检查。研究起草《不动产法》、《房地产交易法》并制定相应的配套法规。
十二、健全和发展农村社会化服务体系，推进县级综合改革 发展农村社会化服务体系。发挥国家、集体、个人三方面的积极性，既要加强乡村集体经济组织内部的服务功能，又要鼓励兴办各类农民自办、联办，以及合作经济性质的服务性经济实体；结合县、乡政府职能转换和机构改? 铮贫遗┮稻眉际醪棵盼┮堤峁┓瘛8骷度嗣裾谧式稹⑽镒省⑺笆辗矫妫С峙┐迳缁峄裉逑档慕ㄉ琛? 进一步落实现有农业法规，继续清理农民的各种不合理负担，严格禁止各项违反国家规定的不合理摊派。抓紧起草《农业技术推广法》、《农业基本法》、《农业投资法》等法规。
继续深化供销合作社改革。按照把供销社办成农民自己的合作商业组织的方向，进一步理顺供销社的组织体制和民办机制，健全和规范国家对供销社的各项扶持政策，使其在农村社会化服务体系中发挥重要作用。
县级综合改革要以促进县域经济全面协调发展、实现城乡一体化和建立适应农业发展需要的市场经济运行机制为目标，以改革县级综合经济管理体制为重点，进行综合配套改革。各地要积极扩大试点面，吸收和借鉴典型经验，因地制宜，分类指导，支持和鼓励各县主动灵活、自主选择
改革方案和途径。
十三、继续推进科技体制与经济体制的配套改革
深化高新技术产业开发区管理体制改革。在北京、成都等城市的国家高新技术产业开发区进行股份制试点，探索新型管理模式。在开发区进行适应市场经济的收入分配制度试点，制定激励政策，吸引科技人才、企业家创办和联办高新技术企业。采取各种措施发展科技服务支撑体系。
推进科技系统人才的合理流动和结构调整，探索有条件的科技单位和院校的研究所实行企业化管理。选择一批研究院所进行向高新技术企业、企业集团整建制转变的试点。经批准后，试点单位可实行高新技术产业开发区的高新技术企业运行机制、经营方式及优惠政策，建立技工贸一体
化体制。
为科技中介机构的建立创造有利条件，使科技转化为生产力的传递结构网络化、系统化，鼓励兴办行业技术开发中心、区域技术开发中心和科技咨询中心。在深圳等城市进行建立科技基金、风险投资公司的试点。
继续搞好城市的科技体制和经济体制配套改革的试点。
十四、积极进行综合改革试点
经济特区和广东、福建、江苏南部以及部分综合改革试点城市，要认真总结经验，深化城乡综合改革试点，按照社会主义市场经济的要求，大胆探索，率先建立新体制。
按照建立社会主义市场经济体制的目标和任务，国家体改委将在一九九二年试点的基础上，确定几个城市，共同制定以企业制度改革为重点，包括市场制度、政府机构和社会保障制度改革等内容的综合改革试点方案，为面上的改革提供经验。
研究内陆、边疆和民族自治地区加快改革开放的有关具体政策，通过在这类地区建立不同类型、各具特色的改革开放试点单位，探索积极推进内陆和少数民族地区改革的路子和办法。
十五、加强改革的规划、协调和领导
各地区、各部门要在抓紧制定、实施本年度改革要点的同时，按照党的十四大提出的建立社会主义市场经济的目标要求及改革的总体规划，根据本地区、本部门实际，研究制定建立社会主义市场经济体制的规划。
坚持配套改革，加强总体协调，防止政出多门。各有关部门要通力合作，相互支持。
加强对改革工作的领导。各地区、各部门主要负责同志要把主要精力放到推进改革上来。重大改革及地区性改革试验，要集体讨论，专人负责，及时检查指导。各级体改部门要积极主动开展工作，加强对改革政策和措施的研究制定，充分发挥体改部门的综合规划和协调作用，加强体改
机构和队伍的建设。



1993年3月8日
浅析交通肇事罪认定与法医学鉴定的衔接

　　李碧东

关键词：交通肇事罪认定 法医学鉴定 衔接
摘要：“致人重伤、死亡或使公私财产遭受重大损失”是构成交通肇事罪的一个决定因素。但在实践中，常常由于损伤程度与死亡原因的法医学鉴定中出现的“鉴定时机不成熟、主观性较强的医学指标采用存在随意性、不能科学地分析损伤与损伤后出现的后遗症和并发症之间的因果关系、对死因分析的简单性”等原因，造成交通肇事罪认定中存在定性错误的隐患。因此，在交通肇事罪认定中如何与法医学鉴定进行良好的衔接，以避免工作中出现重大失误，本文提出了一些针对性的解决方法。
《中华人民共和国刑法》第133条对交通肇事罪的认定作出了具体规定，“致人重伤、死亡或使公私财产遭受重大损失” 是构成本罪的决定因素，即要求肇事者的行为直接造成这样一种结果才构成犯罪。但从目前司法实践来看，却存在确定死亡、伤残原因方面思路过于简单的问题：即凡在交通肇事中出现伤亡情况，将其原因一概归责于交通肇事损伤所致，而不从法医学、医学等方面综合分析，找出死伤的真正原因，从而导致部分案件存在定性错误的隐患，从这一点上说对本罪的主体是不利的，也与刑法的基本原则相悖 。因此，本文从致人重伤与致人死亡这两个方面来分析交通肇事中重伤、死亡的结果与交通肇事行为本身的内在联系，使交通肇事罪的认定与法医学鉴定正确衔接，以达到去伪存真、准确认定交通肇事罪的目的。
一、在人体损伤伤残鉴定中存在的问题。司法部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部1990年3月29日联合发布的《人体重伤鉴定标准》第二条规定：“重伤是指使人肢体残废、毁人容貌、丧失听觉、丧失视觉、丧失其他器官功能或者其他对于人身健康有重大伤害的行为。”从此条的含义来看，重伤应是危及生命和造成人体某个或多个重要器官丧失或功能永久性丧失后果的重大伤害行为。在交通肇事中，人体所受的强大暴力往往给人体造成复合性创伤，但是这些损伤经治疗很多并不会达到重伤的程度。而在实际鉴定中，很多鉴定报告仅根据医学资料和检验所见作为鉴定依据而出具重伤报告，忽略引起原有损伤加重和导致功能丧失情况与实际不附的外因，如患者自身的原因、医疗因素及鉴定时机等。笔者认为在交通肇事罪认定过程对于损伤程度的鉴定主要存在以下问题：
1、鉴定时机不成熟。《人体重伤鉴定标准》第五条规定：“损伤程度的鉴定，应当在判决前完成。”但由于本罪认定中构成要件的特殊性，在提起公诉前甚至在采取强制措施前就应该完成损伤程度的鉴定，否则采取强制措施或提起公诉也就没有合法的依据，这里就涉及到了损伤程度鉴定时机与《刑事诉讼法》规定的诉讼法定期限的衔接问题：本类案件由公安交警行政部门受案，根据《刑事诉讼法》第69条、第124条有关刑事诉讼期限的规定可以看出：在一个普通的交通肇事案件中，对犯罪嫌疑人的刑事拘留不得超过14天，提起公诉前对其最长羁押期限为2个月零14天。对于某些具有硬性鉴定条款的损伤程度鉴定(如肢体与重要器官缺失、失血性休克等)，在上述期限内作出结论应不成问题，但如果受害人的损伤程度需要以功能障碍程度作为依据，那么根据《人体重伤鉴定标准释义》第六条之“肢体功能丧失程度的鉴定时间，应当在损伤恢复达临床稳定(一般在损伤在三个月后)进行。”及第九条、第二十二条、第二十四条等等关于鉴定时机的规定，在《刑事诉讼法》规定的羁押期限内确定受害人是否达到重伤显然是不可能的，这势必给案件定性制造困难，导致公安机关的报捕与检察机关的批捕、起诉工作陷入困境；且由于交通肇事的主体多跨越省界，给后期诉讼补救工作带来很大的困难，很多案件就此不了了之。因此，鉴于司法鉴定时机与刑事诉讼期限存在的这处矛盾，不少地方在处理某些影响较大的交通肇事案时，为了应付社会舆论、服从政治需要以及解决交警部门本身进行事故处理、调解难题的需要，过早作出重伤的鉴定以达到尽快结案或报捕的目的，这类案件在实践中累不鲜见。
2、采用主观成份较大的医学指标存在随意性。主观成份较大的医学指标多涉及的是伤者视觉和听觉的丧失程度问题，在认定上有一定的弹性，由于技术力量和设备的差异，各级各类医院的检查结果也往往大相径庭。对于这些主观性起很大作用且频发争议的医学检查结果应如何达到公正、法定、能够被各级鉴定机构普遍采用的要求？《刑事诉讼法》第一百二十条规定：“对于人身伤害的医学鉴定有争议需要要重新鉴定或对精神病的医学鉴定，由省级人民政府指定的医院进行……”，从以上规定来看，只有在鉴定结论发生了争议的情况下才可由省级人民政府指定的医院进行重新鉴定，并没有为这些极易产生争议、主观成份较多的医学指标规定一个通用的采用标准，某省高级人民法院制定的有关重新鉴定规则更是把重新鉴定权授予了其内设的鉴定机构，直接规避了《刑事诉讼法》第一百二十条的规定。从上述情况可以看出，由于标准采用的随意性和不确定性，这些相关规定并不能显著减少鉴定过程中普遍存在的争议，只能仅仅算为一个亡羊补牢的措施，从另一种意义上讲也是对司法资源的一种浪费。很多交通肇事受伤人员为了达到自己夸大伤情的目的，利用鉴定依据采用标准上存在的这种不确定性，通过各种途径寻找最有利于自己的医学证明并提供给司法鉴定人员，导致据此作出的鉴定结论的客观真实性极易引起质疑，引起对方的不服而产生纠纷，很多经各种鉴定机构反复鉴定、结果却自相矛盾的案件就是出于这种情况。
3、对于损伤引起的后遗症和并发症，不能科学分析外因与这些结果间的因果关系。从《人体重伤鉴定标准释义》第三条第(二)款、第(三)款解释可以看出，与事故无关的外因导致损伤程度的加重以及遗留后遗症不能作为损伤评定依据，因此正确区分各种外因及各自在损害结果中所起的作用是保证鉴定结论准确性的关键。在实践中，有些法医鉴定人忽略对医学资料的深入研究以及对有关异常现象的调查，简单地将治疗终结后受害人所表现出来的后遗症、并发症全部归责于损伤，使毫无医学知识的肇事行为人承担了本不该承担的责任。实践中最常见的是四肢长骨骨折后由于手术不当、医疗器械质量缺陷、受害人医疗配合不力等原因造成受害人肢体坏死、萎缩、畸形而致残，使损伤程度由本来的轻伤变成了重伤。
二、死因认定过程中的误区。死亡是交通肇事中最频繁出现的恶果，至于当场死亡的一般无多大的疑问，法医检验能迅速找到致死的原因。但是，对那些入院时未发现致命损伤但经医院治疗数天后死亡的病例，我们在认定其死因时应特别慎重，首先应排除医疗因素和伤者本身的原因，即外伤参与度的比例，这方面法医学解剖是一个有力的武器。在实践中的死因判断中笔者发现常常存在以下误区：
1、鉴定人对于明显存在死因不明或死因竞争的情况时，以非专业人员的思维分析问题，即坚持“死者是车辆肇事所致损伤后死亡的，其死因就是车祸没错”的主观思想，不经过尸体解剖，以医院的死亡诊断作为判断死因的唯一依据。
2、事故处理部门及家属常常把注意力集中在事故的处理上，通常不会去深究交通肇事中死者的死亡原因，而是顺理成章地将之归结于肇事损伤所至。事故处理部门也常会为了减少处理难度及顾及本地的风俗习惯而尊从家属的意见不进行法医学尸体解剖，只是由其部门法医根据医院所出具的医学资料象征性地作一个法医学鉴定，把医院认定的死亡原因作为法医鉴定结论，将死亡原因简单地归责于损伤。
笔者认为上述做法间接地助长了轻视法医学解剖价值的思想，使法医学解剖常常被忽视或受家属阻挠而难以进行；这样取得的法医学鉴定结论既不符合其作为证据应具有的科学、客观性，也违背了《刑事诉讼法》的取证原则，当然也失去了应有的客观性和公正性，不能在刑事诉讼中起到证据的作用。如2003年由某交警行政部门报捕的一件交通肇事案中，受害人黄某在某县级人民医院治疗半个月后突然死亡，该部门法医在没经过尸体解剖的情况下即认定死者之死是由交通肇事损伤所致，检察机关在审查时发现：（1）受害人并不存在致命损伤；（2）医院的死因分析为肺部挫伤后并发的ARDS所致，依据仅仅是一张肺部CT诊断意见，并无临床资料支持；（3）受害人有多年肺结核病史，CT扫描所见并不一定就是肺挫伤的表现，其诊断只能作参考使用，该院参加会诊的有关专家的意见也不支持肺挫伤诊断；所以检察机关认为死者死因不能明确而不同意原鉴定人作出的受害人死于交通肇事的结论。此后黄某的死亡经某省医学会鉴定为一级甲等医疗事故。
三、综上所述，尽管对于交通肇事罪的认定在法律上有了较明确的标准，但是其中存在的起决定因素的专业性问题不容忽视，所以司法工作者在认定交通肇事罪时应着重注意以下方面，以最大限度地减少在交通肇事事故处理中因定性困难、甚至错误给执法、司法工作带来消极影响。
1、要求鉴定人准确把握鉴定时机，确保鉴定质量能够经得起复核，而不能形成“先定罪、再由鉴定工作给罪行定性提供佐证”这种本末倒置的司法思维。鉴于鉴定时机的特殊性，笔者建议把《刑事诉讼法》第一百二十四条、第一百二十六条、第一百二十七条与《人体重伤鉴定标准》有机地结合起来，分别根据各种损伤的最适合鉴定时机在上述条款中加入相应的司法解释，如把“肢体功能障碍的鉴定”作为《刑事诉讼法》第一百二十三条“案情复杂、期限届满不能终结的案件……”中的一种情况，从而根据此条精神将交通肇事中犯罪嫌疑人的侦查羁押期限作相应更改或更改强制措施，较好地解决诉讼时效与鉴定时机之间的冲突，使交通肇事罪的诉讼过程依法、有序、正常地进行。
2、严格核实在鉴定工作中起决定作用的医学检验结果，对于主观性较强(如视、听觉的丧失程度等)的医学检验，笔者建议应由司法机关作一个明确的司法解释：即凡以肢体或器官功能障碍为依据、鉴定结论为或可能为轻伤（含轻伤）以上的损伤程度鉴定时，应通过司法机关正式委托，由省级人民政府指定医院进行医学检验或对原鉴定的有关依据进行复核。此举实际操作中虽然烦琐一点，却可以达到鉴定依据唯一、案件定性及时准确的目的，可以明显减少对鉴定结论产生异议的机会。
3、准确认定损伤后遗症、并发症与损伤的因果关系，避免将非损伤外因所致的功能丧失作为重伤的认定依据。在确定伤情与各种外因间的关系时，应主动安排专业技术人员进行会诊，多听取各方面的意见，以准确认定肇事所致损伤在致伤致残等结果中所占的比例（即损伤的参与度），以此为据来确定肇事方应负的责任。
4、对于在交通肇事中受伤、经数日救治后才死亡的病例，特别是死因为入院诊断范围之外的病例，应强制进行尸体解剖，结合临床意见准确查明死亡原因，避免错误归责，为事故的准确定性寻求一个坚实的技术后盾，也解决了诉讼过程中因尸体火化或腐败导致采取补救措施困难的局面。
5、办案的业务部门要加强与技术部门的联系，建立案情共同探讨机制，健全法医学文证审查制度，以弥补专业知识不足的缺陷，集思广益，从各自的角度来分析和认定交通肇事的性质。
6、办案部门要严格坚持“以事实为依据，以法律为准绳”办案原则，做到准确分析案情，全面听取意见，对疑难案件必须经集体讨论后再定性。不能为服从社会影响及减少本部门调解、处理难度等目的而直接或间接地影响鉴定人的工作，避免办案部门在诉讼过程中陷入不利的地位。
参考文献：
1、陈佩璋，人体重伤鉴定标准释义. 北京:中国检察出版社. 1991. 1.4.5.30.53
2、李文燕，中国刑法学. 北京: 中国人民公安大学出版社. 1998. 365.


作者单位:上高县检察院